早在1914年底德日青岛战争结束后，中国政府就照会日本政府，要求其从山东撤
军。 1915年1月，中国政府又通告取消山东战区，要求日、英撤军回国，结果被日本
拒绝。 1915年1月18日，日本借袁世凯梦想复辟帝制之机，提出旨在灭亡中国的“二
十一条”，涉及山东的主要内容有允日本接受德国让与的山东权利、允日本建造由烟
台或龙口连接胶济铁路的铁路、允从速自开山东各主要城市为商埠等。5月7日，日本
以最后通牒的方式强迫中国政府在“二十一条”上签字。袁世凯急欲取得日本对他复
辟帝制的支持，竟与日本进行谈判，答应了日本的要求，激起全国人民的义愤，全国
各地开展了大规模的反日爱国运动，掀起收回山东、青岛权利的斗争高潮。
1919年1月18日巴黎和会召开， 中国政府以战胜国的资格赴会，在全国人民的压
力下，中国代表要求将青岛及山东的权利由德国直接交还中国，提出取消各国对华不
平等条约和在华特权，直接归还山东青岛主权和取消日本妄图灭亡中国的“二十一条”。
但因英美法等西方大国纵容日本，出卖中国人民利益，无理决定将德国在山东青岛的
权利全部让给日本，使这种努力失败，从而激起中国人民的强烈反对。1919年5月4日，
北京学生上街游行，提出“誓死争回青岛”、“外争主权，内惩国贼”，坚决反对签
订和约，得到全国人民的响应，引发了轰轰烈烈的“五四”反帝爱国运动。青岛明德
学校学生罢课游行， 胶州等地学生也举行爱国斗争。1921年3月18日，青岛港与火车
站装卸工人千余人罢工，反抗日人的压迫、剥削，使水陆交通一时中断。日本侵略当
局出动军队镇压，逮捕工人代表数十人，但一部分工人仍坚持斗争，拒不复工。同时，
中国人民在经济方面积极开展抵制日货的斗争，1919年由青岛港进口的日货数量大减，
青岛日商工厂生产的纱布、火柴等也遭到中国民众的有力抵制。在中国人民举国一致
的抗争中，日本被迫同意以谈判方式解决青岛及山东的问题。
1921年5月20日， 中德政府举行谈判， 签订《中德协约》 ，德国放弃通过中德
《胶澳租界条约》等获得的一切权利。此举激起了日本进一步侵华的野心，声称宁放
弃满洲及西伯利亚，决不放弃青岛及山东。
1921年11月，太平洋会议（即华盛顿会议）在美国召开，讨论太平洋及远东问题。
会上，中国代表再次表示要无条件收回青岛，日本则坚持中日之间直接交涉，向中国
政府施加压力。1922年2月4日太平洋会议即将结束之际，英、美强迫中国让步。中国
政府屈服于压力，不顾国内人民的反对，同意中日直接交涉，中日两国代表在全部山
东问题的协定上签字， 签署了《解决山东悬案条约》及《附约》。1922年4月29日中
国政府批准了《解决山东悬案条约》，日本政府也于5月23日批准了该条约，双方于6
月2日在北京互换文本，条约随即生效。
依照条约规定，中日双方各派三人为委员，鲁案善后事宜督办王正廷、外交部参
事唐在章、鲁案善后事宜公署参议徐东藩三人为中方委员，驻华公使小幡酉吉、青岛
守备军民政长官秋山雅之介、驻华使馆参事出渊胜次三人为日方委员，共同组成中日
联合委员会，负责办理移交青岛及附属公产，处理胶济铁路、矿山、盐田、无线电台
等事宜。 该委员会于1922年6月29日在北京正式开会，分两部委员会负责讨论各项事
宜。第一部委员会负责处理除铁路以外的各项问题，诸如公产、邮电、盐场、矿产、
海关等；第二部委员会负责处理胶济铁路交还事宜。经过5个多月的谈判，至12月5日
共开会71次，经反复交涉，议定了《山东悬案细目协定》及《山东悬案铁路细目协定》
等。中日双方议定了日军撤退和中国政府接收青岛的时间等事项。
1922年11月17日，北洋政府颁布《胶澳商埠暂行章程》，决定青岛收回后开辟为
商埠，设立胶澳商埠督办公署，直属于北洋政府。11月18日，北洋政府公布青岛市施
行市自治令，胶澳各乡施行乡自治令。11月30日，任命山东省省长熊炳琦兼任胶澳商
埠督办，负责接收青岛，并会同外交总长、鲁案善后事宜督办王正廷办理。
《山东悬案细目协定》及《山东悬案铁路细目协定》分别于1922年12月1日、5日
签订生效。两个协定签订的结果，使中国付出6 100万日元（折合银元约5 545万余元）
巨款赎回青岛。而胶济铁路实际上仍在日本控制之下，要15年以后才能完全赎回。在
谈判中，开始提出要日方赔偿1914年在日德战争中青岛人民所受巨大损失，但遭日方
拒绝，分文未偿，北洋政府却忍让妥协了。
日军分批撤离胶济铁路，集中于胶澳商埠。熊炳琦为维持社会秩序，将所属军队
改编为警察保安队，日军却予以扰乱，使中国方面不能有效地维持治安。日本方面还
操纵土匪孙百万部2 000余人闯入青岛市区， 骚扰居民，制造事端。11月30日晚，孙
百万将山东督军代表和青岛总商会会长绑架，劫往崂山，企图破坏接收。后经中国政
府抗议， 日本青岛守备军司令部延至12月6日才训令严禁日军勾结土匪。但日方并未
对孙百万采取任何措施，直到熊炳琦将孙百万部改编为胶东游击支队并任孙为司令后，
才放回人质，接收活动得以继续进行。
山东省省长田中玉借枪300支配给预先编练完成的警察和保安队， 抽调陆军第五
师改编为武装警察，并由王正廷与日本青岛守备军司令官由比光卫、民政长官秋山雅
之介商定，将新编警察队伍于9日开入青岛，并议定分组接收办法。
1922年12月10日，鲁案善后事宜督办王正廷、胶澳商埠督办熊炳琦代表中国政府，
日本青岛守备军司令官由比光卫、民政长官秋山雅之介代表日本政府进行行政事宜交
接仪式，由中国正式接收青岛行政，改称胶澳商埠，开始了北洋政府统治时期。沦陷
于德、日帝国主义统治下长达25年之久的胶澳，终于回到中国政府的治理下。