《济南商埠买地章程》规定:“每地一亩以官尺二百四十弓(合今市亩0.9216亩)
为准则，每定一亩以京钱一百千为定价(约合银洋五十元)。菜园地每亩酌加京钱四十
千。迁坟费每坟一座发济平银五两。如一座有二棺三棺,每一棺加二两。大族林茔有
不能迁徒者准变通办,由该后裔自行筑墙圈出,但须呈报商务局查验批准。商埠未插标
出示以前,外来各商有以重价购地者,准其从宽找发原价,由商务局买回。倘买地在插
标出示以后,则是有心蒙混，应仍照定价每亩百千发给,将地收回,以示区别。”旧商
埠共征收土地266.667公顷。
1926年北商埠从泺口至官扎营,东到津浦铁路,西至黄屯,共征收土地1180.537公
顷,每公顷发价1500元。在划出道路及公共设施用地后,放租给商民使用,每公顷交领
租注册费2100元。旧商埠四周的第一、二次展界,征收土地53.185公顷,是原户起租,
未发地价。国民党统治时期,当局无心建设,用地较少。日军侵占济南后,大量侵占农
田,计2460公顷,其中军用占地816.253公顷。在日军军用占地中,大都是日军头目骑马
圈地。按马踏印迹撒放灰线,不准农民逾越。1939年4月日军马队圈占红庙以北张庄营
垣北端土地13.333公顷,任意搭设棚厂,践踏青禾,耕农敢怒而不敢言。
解放后,市人民政府制定了征用土地实施办法和规定。
一、使用土地手续
1950年开始,凡征用土地,均须经城市建设设计委员会(建设局暂代职权)批准。建
设局定线后,房地局测丈和办理土地与地上物的补偿。1958年3月31日市人民委员会制
定《关于国家建设征用土地实施细则》规定:用地单位须持上级主管机关批准文件到
城建局申请登记,批准后到县、区人民委员会、市房地局、卫生局、公安局等有关单
位联系测量、钻探、补偿、地价、安置等工作。经市房地局、县或区人民委员会同意
,由市城建局划拨或批准用地。1959年11月9日省人委《国家建设征用土地实施办法(
修正稿)》实施后,市人委对征用土地审批权限作了具体规定:用地在20公顷以下或迁
移居民30户以下的,由市、县人民委员会核拨；用地在20公顷以上或虽在20公顷以下
，但迁移居民30户以上的，应先报市、县人民委员会审查同意后,再由市、县转报省
人民委员会核拨。1960年5月10日根据《济南市申请建设用地工作程序的几项具体规
定》,经城建局审查合格后,发给批准征用土地的通知,由城建局派人进行用地范围定
线工作。1962年9月1日根据《济南市国家建设征用(划拨)土地程序和管理方法》,又
改为:申请征用(划拨)市区规划范围以内的土地,经市城建局、房地局审查同意后,报
市人民委员会转报省人民委员会批准,规划范围以外的土地经历城县人民委员会会同
市城建局、房地局提出审查意见后,由历城县人民委员会报请省人民委员会批准。19
81年11月26日根据济南市人民政府公布实施的《济南市建设用地管理暂行办法》规定
,城市的各项建设用地,均由规划建设局统一管理。1984年济南市人民政府《关于济南
市区规划范围统一征用土地实行综合开发的实施细则》简化了征地手续,将审批权限
集中到市规划管理处和市征地办公室,负责定点、补偿、安置和签订协议。
二、地价及补偿
(一)地价
1949年春,每亩地(即15级地)发价小米101.3公斤。1950年下半年每亩发价小米2
02.5公斤。1951年改为每亩小米240公斤。同年底改为按3～5年的产量计算,每亩地发
价30公斤。1952年为每亩北海币105万元。1955年改按3年的实产量补偿。1959年11月
9日济南市人委规定征用一般的农业耕地以4年的总产值进行补偿,特殊土地如菜园地
等,除按同等旱地补偿标准外,对旱地改变菜园多投资的劳力予以适当补偿(20个工以
下)。对于收回的国有土地补助最多不超过同等土地补偿费的1倍。1981年11月26日《
济南市建设用地管理暂行办法》规定征用土地的补偿费仍按4年的实产量总值补偿。
1984年9月15日市人民政府《关于济南市市区规划范围内统一土地实行综合开发的实
施细则》规定,征用菜田1亩,发给新菜田开发建设基金3000元。
(二)地上物的补偿
1.坟1950年征地迁坟补偿费每座坟小米5公斤,后增为15公斤，又增为35公斤。1
952年改为按棺发价,即一棺北海币7万元,二棺北海币11万元,三棺北海币14万元,三棺
以上者按三棺计算。回民迁坟根据回民的风俗,外加布款2万元。1955年3月29日根据
省人委《关于国家建设征用土地实施办法》,改为每丘一棺者,一般发迁葬补助费人民
币15元,一丘两棺者发25元,一丘三棺者发27元,三棺以上者按三棺计算。1958年3月3
1日改为每丘一棺发迁葬费10元,一丘二棺17元;外侨、烈士、名人、少数民族的坟,另
行处理。1965年12月10日补充规定:少数民族坟每丘为12元。1981年11月26日改为迁
坟每丘一尸的,发补助费30元,增加一尸加发15元。
2.青苗1950年规定,刚种未出的每亩补偿小米20公斤,以后按青苗成熟日期,根据
成苗产量按月计算,将近成熟,按成熟赔偿。1952年10月改为:已耕未种每亩(15级地)
北海币3万元，初苗北海币4～8万元,中苗(未抽穗前)北海币8～12万元,以上免交公粮
，成苗(接近成熟)北海币12~16万元,但须将业主已收获粮食扣除,由群众评议,公粮照
交。对劳模及丰产地,可通过群众评议,特别照顾。1953年上半年改为小苗按照种植时
实际投资数量补偿,即按实用人工、种籽、肥料计算。中苗按成本计算结合产量打折
。成苗按一季实产量打折计算。1964年9月7日改为:成苗费按现有农作物一季实产总
值给予补偿。1965年又补充为中苗和成苗加上后期管理费用,菜田的中苗,接近成熟按
常年产量结合包产量扣除尚未投资部分和能收益部分予以补偿。1981年11月26日规定
为:青苗补偿每亩不得超过全年产量的一半;一年一熟的作物,也不得超过1年的产值。
1982年8月4日改为:根据青苗生长情况,给予相当于当季作物产值的补偿费。
3.井1950年征地时规定,每眼土井补偿小米50~100公斤,砖石井150公斤。1952年
改为土井每眼北海币10～30万元，砖石井北海币30～60万元(不足1.7米深者不计算)
。1954年砖石井补偿北海币30～80万元。1955年3月改为按照井的种类、深浅、实用
工料、使用年限折价计算。1959年11月9日规定已失去使用价值的干涸水井,不予补偿
。
4.树木1951年6月20日《济南市人民政府关于建设使用公有、私有土地试行办法
》规定:树木不碍市政建设者,不得任意砍伐,由用地单位出价购买。1955年3月29日省
人委在《关于国家建设征用土地实施办法》中又补充规定:树木除原所有人自愿移植
或自用外,用地单位必须砍伐的,要报当地县以上人民委员会批准。成材树按木材价格
补偿,一般树木与果树之幼苗,可按实际损失大小,经群众评议后给予补偿。1958年3月
31日济南市人民委员会补充规定：能结实的果树均按1年常年产量补偿。1982年8月4
日山东省人民政府公布实施的《关于贯彻〈国家建设征用土地条例〉若干问题的规定
》决定:以半成材树不超过国家木材牌价50%,成材树不超过1倍的价格予以补偿。198
4年3月1日济南市规定:各种落叶或常绿乔木,胸径在5厘米以下者(含5厘米)按市园林
部门的当年树苗价格给予补偿,胸径在5厘米以上、7厘米以下者(含7厘米)按树苗价格
增加50%,胸径在7厘米以上、10厘米以下(不含10厘米)增加100%计价补偿。胸径在10
厘米以上者(含10厘米),按成材价值加1倍换算补偿。果树按预估3年的平均产量并以
当年的果品收购价格计价补偿。
5.房屋1951年规定:被征用地上的土草房,每间补偿小米150~250公斤,砖瓦房250
~400公斤,后改为按时价购买。1953年3月山东省政府通告:征地时,一般不拆迁民房,
必须拆时,用地单位包拆包盖。1955年市政府规定:按原拆原建的办法解决,以能建起
原质量的房屋为原则。1958年3月31日济南市人委《关于国家建设征用土地实施细则
》规定:被拆除的房屋由用地单位按造价折旧予以补偿后,由被拆迁单位(户)自行新建
,拆除属于劳动人民所有的房屋,还可根据具体情况发给适当的补助费;拆除大的房屋
出租者、工商业资本家、地主、富农出租的房屋按私房改造办法处理;自住的房屋发
价。1964年1月8日济南市规定:以拆平房建楼房,拆1平方米建2平方米为原则,安置住
户。1972年7月3日改为:拆1平方米,建1.5平方米。1980年10月12日规定:被拆迁居民
安置的标准,以不低于原住房面积为准。对非居住用房，1982年8月4日改为:拆除市区
房屋,建设单位给被拆迁者一次性经济补助,其标准:按户口单位人口计算,1口人补助
100元，每多1人增补40元。征用私房，房主若要产权者，房管部门可用以安置的商品
房与征用的旧房两相作价找差，补差后发给产权证书。
6.建设费用1951年12月济南市规定：土地使用单位要交纳每亩北海币300万元的
建设使用费，不久停止征收。1955年3月《山东省关于国家建设征用土地实施办法》
规定：私营企事业单位使用国有土地，须向政府交纳建设使用费。1981年11月26日济
南市人民政府规定对征用土地单位收取每亩3～5万元的综合开发费或每亩2～3万元的
市政公用设施配套补助费。1984年12月8日规定:用地单位应交纳每平方米40～60元标
准的公用设施费和公共建筑配套费或者交纳占征用1%的征地管理费和占统建住宅总价
2%的统建管理费。
7.安置1951年根据既照顾人民的切身利益,又节约国家资财的原则,对失去使用公
地的农民照顾费最多不超过地价30%。1952年提高到50%。对失去佃种私地的佃农照顾
甚少,对失去全部或一部分私地而影响其生活的自耕农无任何照顾。后根据失地农民
的实际困难，规定:(1)对全部失地者,由用地单位负责介绍职业。(2)对全部失地有劳
力者,发最多不超过地价一倍的转业金,无劳力者发不超过地价1.5倍的救济金。(3)对
全部土地征用半数以上的有劳动力者,发不超过地价80%的转业金;无劳力者,发不超过
地价1倍的救济金。(4)占用半数以下者酌情照顾。(5)凡系贫苦烈军属,转业金或救济
金,比普通户高50%。(6)以上费用均由用地单位发给。1955年3月29日省人委公布的《
关于国家建设征用土地实施办法》修改为:除对失地农民安置就业外,对无劳力而生活
困难之烈属、鳏、寡、孤、独、残废等发给不超过土地补偿费50%的照顾费。1958年
3月31日济南市人民委员会颁布了《关于国家建设征用土地实施细则》,对农民的安置
又修改为:发给失地者最多不超过同等土地地价数目的补助费。被征地农民由当地区
乡或县人民委员会负责以并社插社的方法安置。无法安置的,可由省人委批准后组织
移民,其费用由用地单位负责支付。征用私有土地的,以国有公有土地调剂或发给补偿
费后,动员其参加农业生产合作社。在条件允许的情况下,被征地农民可被优先安排为
临时工。1959年1月9日根据省人委《关于国家建设征用土地实施办法(修正稿)》精神
,对依靠出租土地维持生活的年老力衰之劳动人民,其补助费最多不超过土地补偿费的
50%。1981年11月26日《济南市建设用地管理暂行办法》规定:被征地的社队减免农业
税和粮食征购任务,或增加粮食统销指标。被征地的社员由县区社队和街道办事处组
织开展多种经营活动,并发给一部分生活补助费(其标准生活补助费和土地补偿两项费
用,常年菜田每亩不得超过2万元,粮菜间作田每亩不得超过1.5万元,粮田每亩不得超
过1万元)。1982年8月4日省府公布《关于贯彻〈国家建设征用土地条例〉若干问题的
规定》,安置补助费标准规定:被征用耕地的单位每1个农业人口的安置补助费为该征
地前3年平均每亩年产值的3倍;公社和生产大队使用生产队的土地,每1农业人口的安
置补助费为该耕地前3年平均年产值的2倍;需要安置的农业人口数,按被征地单位每1
农业人口平均占有耕地的数量同征地数量折算。对人均占有耕地特少的单位,按亩计
算的安置补助费以不超过其年产值的3～10倍为标准。1984年9月15日公布的《济南市
市区规划范围内统一征用土地实行综合开发的实施细则》规定以招收合同制工人的办
法安置农民。其具体规定:凡土地征用后,人均耕地不足半亩的,每征耕地1亩,招合同
制工人2人;人均耕地半亩(含半亩)以上,不足1亩的,每征用耕地1亩,招合同制工人1人
;征用非耕地、弃耕地、宅基地和征地后人均耕地在1亩(含1亩)以上的,不予招工,发
给每人5千元的安置补助费。
(本页插入卧式表)
1950～1985年济南市区国家建设征用土地分类
1950～1985年济南市区国家建设征用土地情况
┌─────┬────┬────┬────────────┐
│年份 │征用次数│征用土地│其中 │
│ │(次) │(公顷) ├─────┬──────┤
│ │ │ │耕地(公顷)│非耕地(公顷)│
├─────┼────┼────┼─────┼──────┤
│1950～1957│243 │2106.740│2029.587 │77.113 │
├─────┼────┼────┼─────┼──────┤
│1958～1965│796 │2274.400│2081.244 │193.156 │
├─────┼────┼────┼─────┼──────┤
│1966～1970│301 │127.987 │88.884 │39.103 │
├─────┼────┼────┼─────┼──────┤
│1971～1975│4 │3.821 │3.821 │－ │
├─────┼────┼────┼─────┼──────┤
│1976～1980│149 │45.162 │－ │－ │
├─────┼────┼────┼─────┼──────┤
│1981～1985│189 │77.961 │11.341 │66.620 │
├─────┼────┼────┼─────┼──────┤
│总计 │1682 │4636.071│4214.877 │375.992 │
└─────┴────┴────┴─────┴──────┘
注：①在1950～1957年建设用地中,因建设单位贪多贪大,造成土地多征少用,征而不
用等现象,已交回政府另行处理的有380.352公顷,其中耕地371.836公顷。②从1972年
起至1985年,国家建设用地工作归市城建局负责。表中的1972～1985年统计数字均为
市房管局拆迁用地和修筑道路用地数。
昔日的天茂路居民住宅(1955年)