地权是土地的权属问题,地籍是记载土地位置、四界、数量、权属、用途、地上
建筑物等基本状况的册籍,因而地权、地籍有相互依存、互为里表的不可分割的特性
。济南市市区土地,有公地与私地之分。公地是指旧商埠、展界商埠、北商埠、南郊
新市区和东、西部工业区的土地与解放后国家征用的部分土地。私地是原城关区的老
城土地。
一、公地
(一)旧商埠地
原为农民耕地,清光绪三十年四月一日(1904年5月15日)开为商埠,放租266.67公
顷。根据《商埠租建章程》规定:商埠界内土地,由官方发价收购,归为公有,除留公用
外,其余部分出租给中外商民。租地每户至多以0.67公顷为限,至少亦须0.13公顷,租
期以30年为限。章程还规定:租地个人不得私自买卖或转让。但民国时期,原定章程成
为空文，许多官僚豪绅依仗权势,进行兼并性买卖和让渡，承租大片旧商埠土地,转租
转让,操纵公地,中间剥削。如张义亭转租旧商埠大观园土地，竟超过政府年租的30倍
。有的房地产投机商将租地分割得零星散乱,使房屋建筑零星散落,质量低劣。
(二)展界商埠地。
1921、1926和1939年,因商业繁荣,先后3次展界。3次展界后,商埠租地增至609.
47公顷。展界地的地权,根据《济南市商埠展界收放土地规则》规定:“征收土地地价
得以起租之注册费作抵。”“原业主有优先租回权,但租回地之亩数以原地上有建筑
物者为限,俗称原地起租。”这种作法,是将私人的土地无偿收归公有。
(三)北商埠土地
北商埠土地范围是:南起官扎营以北,北至泺口圩子墙以南,东至津浦铁路以西,西
到黄岗、毕家洼。1937年1月开始收放土地。地权处理:土地收归公有,每亩扣除二分
五厘作为公用外,其余七分五厘,原业主有优先承租权。后因“七七”事变停办。日军
侵占济南后,日伪济南市公署于1941年继续办理北商埠土地收放工作，将小清河以北
的土地退作私地，小清河以南仍按公地办理。据伪济南市公署《济南市北商埠收放土
地章程》规定:“征收土地每亩发给补偿费100元”(第三条),“原业主租回土地时,按
实际亩数每亩交注册费190元,注册费得以补偿抵补计算”(第六条),“租期以六十年
为限”(第十八条)。租回亩数仍以原有土地75%为限,但“其地点及形式另由设计委员
会审定划分”(第五条)。北商埠租地共365.20公顷。
(四)南郊新市区
是日伪华北建设总署济南工程处于1939年强征的私有土地。每亩平均补偿470元
,为实值的七成。1940年开始放租,承租户须交纳土地租权金每亩2500元,是土地补偿
费的5.3倍。绝大部分位置适中、使用方便的优良基地被日本人占据。据统计,在53.
92公顷基地中,就有38.00公顷被日本人强租强占,占基地总数的70.5%。
(五)东部和西部工业区土地
日伪济南市公署于1942年发价征用的土地,共199.30公顷。1943年标价放租,据当
时规定:凡领租商号,必须建筑工厂,而且以颁有当局许可证者为限,并交纳租权金每亩
926.57元。原业主实际上无领租权。东、西部工业区多被日本人租用。
日本投降后,北商埠、南郊新市区和东、西部工业区土地的原业主纷纷请求发还
土地。而上述地区有的已辟成街道,建有房屋;有的发展成为工业区,不宜再行发还。
为此,国民党济南市政府根据南京政府行政院1946年7月23日公布的《收复区土地权利
清理办法》，规定:敌伪组织对公、私有土地所谓之处分及发放的土地证件一律无效
,政府重新补办征收手续,收回市有,另行放租。1947年1月制定《济南市政府管理商埠
土地章程》和《济南市商埠土地管理办法》,决定重新换领商埠土地租契,自1947年起
，无论旧商埠土地，还是新商埠土地租期一律以10年为一期，期满后换契，仍以10年
为期。自1947年1月开始办理换契到12月底,收到换契6957件,换发了6707张,绘制户地
图13414张。未换发者多为敌伪产业及不在济南市的租户。为补办征地手续,国民党济
南市政府财政局对商埠地区进行勘查,制定《商埠展界收放土地规则》、《南郊新市
区补办征收土地计划书》等一系列章则法规,并开始进行工作,但这项工作涉及面广,
程序复杂,直到解放,仍未办清。
1949年的《济南特别市商埠土地管理暂行办法》、1950年的《济南市商埠土地管
理暂行办法》和1951年的《济南市公产管理施行细则》等允许市民及机关、学校、团
体依法申请领租，商埠土地租期30年。期满后如须继续租用,租用人有优先续租权,但
须重立租契。凡承租土地作建筑用,须在1年内建筑完竣,逾期不施工建筑,亦未呈准延
期者,撤销其租契,另行出租。若租户因地上物(如房屋等)发生买卖、出典、赠与、交
换、分析、合并、继承、更名时,土地亦可随之转让,并换领新租契。
1951年8月,济南市人民政府规定:“取消旧商埠土地的转租和转让权,由现使用人
(建房人)直接向政府承租土地,建立租赁关系,地上房屋及其他附着物,发给地上权利
证书。对于外侨转租旧商埠土地者,经外事处同意,一律收回租权,由现使用户继续承
租。”
关于展界和南郊商埠土地的租权处理,济南市人民政府于1951年8月规定:凡属展
界商埠土地和南郊新市区土地,准由市民转让1次后收回转让租权,归为公地,与旧商埠
土地同样换发公有土地租赁证书。嗣后又演变为:凡有转移过户者均变为公地,分析、
继承、买卖的割余部分也收归公地。据统计,展界埠地共办理883户,土地35.97公顷。
1953年4月29日济南市人民政府就此作法报告山东省人民政府。5月26日,山东省人民
政府批复:展界和南郊商埠土地,原系日军侵占时期分别以“注册费”作抵和超地价的
“租权金”领租两种方法强占,实际上均等于无代价没收。若转让1次即视为公有,不
妥。因此,根据省府的这一精神,济南市政府于同年9月4日决定:一律废除前定转让1次
即为公有的作法,已按前作法收为公有者,予以更正,仍准自由转让。
日本人居留民团在南郊新市区占据的土地,中国政府无条件收回,租给群众修建房
屋,共计481户。
二、私地
济南市区的私有土地是指城关区地带的土地(老城区和老城东、西、南关厢地带
的土地)。这片私有土地,地籍丘户有71114丘,约1万公顷。自有老城(指古历城与齐州
城)以来,此项土地,即为私有。历代政府,均准许私人自由买卖、分割,不加限制。这
片土地，向无明确的地籍册簿。1933年以前，只有串地底簿(征收粮草的册子)。这种
仅有的粮串底簿,也因旧时代管粮人员的层层作弊,如用倒栽裁补、飞洒诡寄等恶劣手
段,弄得有地无粮,有粮无地现象满册皆是。因此,上述粮串底簿,已无实际管理意义。
为解决上述地区的地籍、地权问题,1933、1939年曾两次举办土地陈报。1933年
的土地陈报是市政府财政局的土地陈报办事处具体办理的。据《济南市土地陈报章程
》、《济南市土地陈报细则》规定:公有、私有之宅地、农地、林地、湖地、山地、
淤地、墓地、荒地及其他一切土地均为陈报范围。陈报内容为:业主姓名、籍贯、住
址、职业、土地岁收额、证明文件和佃户租户或其他使用人的姓名、住址及使用期限
、纳粮数、委人代理陈报者的姓名、住址及代理原因。陈报后按坊、段编造了丘领户
、户领丘册。这些册籍,解放后散失。日军侵占济南后,敌伪济南市公署于1939年举办
了1次土地陈报。根据同年7月份制定的《济南市办理土地陈报章程》和《济南市办理
土地陈报施行细则》,11月成立济南土地陈报办事处,开始历时两年的土地陈报。陈报
章程规定:各区境内,除道路、桥梁、河流、城墙以外,所有公有、私有田地、山场均
为陈报范围。陈报内容分业户陈报和区坊长陈报两种。业户陈报:姓名、住址、粮串
户名、原属粮区、地目、赋额、面积、四至坐落、段丘号次、现值地价、用途收益、
证明文件之种类件数、证人姓名、职业、住址、自用或租用、代理人姓名、住址。区
坊长陈报自治区域内的总体状况,项目同上。根据各坊陈报情况,市土地陈报办事处统
计出市区各坊土地1.13万公顷;全年赋额5万余元;私有土地71114丘;颁发管业执照60
38张;编制丘领户(以丘为主,每1户为1丘,是为地籍册)154册(私有地81册,公有地73册
)、户丘领(以户为主,将户所有房地均归入户的名下,是为地权册)291册(本坊户175册
、外县户11册、商埠户39册、公有户66册);绘制出全市73坊土地陈报者的丘形图(地
籍全图);编制征粮册,按丘制征收1940年田赋正税额23454元、附税12750元;1941年正
、附税额各34213.258元。
1948年济南特别市政府决定:将敌伪房地产由北海银行信托部代管并办理经租。
1952年济南市人民政府将恶霸分子、特匪、反革命分子、资本家及日伪汉奸特务分子
的土地全部没收归公,共计3.821公顷,其中1公顷为农耕地,出租给农民耕种,其余2.8
21公顷均为建筑用地。
1956年1月8日,中共中央书记处《关于目前城市私有房产基本情况及进行社会主
义改造意见》中指出:“一切私人占有的城市空地、街基等地产,经过适当办法,一律
收回国有。”济南市决定:结合工商合营和对私房改造,逐步废除城市土地私有制,分
期分批实现土地国有化。具体作法是:凡私人出租房建筑面积100平方米以上者所占有
的房屋基地,收归国有;工商合营的房屋所占土地,收归国有。1961年统计,随社会主义
改造的土地有3181户,地基177.633公顷。其中:随私房改造的土地3106户,126.413公
顷;随工商业合营的土地75户,51.220公顷(不包括商埠范围的改造户和合营户)。
三、外侨地产
根据华东军政委员会1950年10月指示,济南市对外籍侨民房产坐落之土地及空地
,只进行临时登记,不发任何涉及权利的证件或证书。1954年2月2日,市人民政府决定
,凡各单位接收使用的外侨、教会房地产,均进行登记注册,列为公产。代管的外侨、
教会房地产对外仍为代管,内部作为公产管理。使用单位如添建、改建房屋,要按济南
市公产管理办法办理。接受和代管的外侨、教会房地产均由市政府统一管理。1950年
外侨及教会土地共23.607公顷。
1982年全国人大五届五次会议通过的《中华人民共和国宪法》第十条规定:“城
市的土地属于国家所有。”从此,明确宣布了城市土地的国有化。
四、土地总登记
1949年12月,济南市人民政府颁发《济南市市区房地产总登记办法》,并于同年1
2月20日到1950年6月底登记结束,办理了产籍总归户,建立征册,编成市区地籍清册23
3册,登记土地25107丘,1104.533公顷。
五、户地测绘
济南市户地测绘始于清末,《济南商埠租建章程》规定:凡华洋商民租地或转租、
分割更户时,须经工程处丈量绘图,发放证书。1947年,在换发商埠租契和补办征收手
续时,市政府财政局曾绘制出商埠户地图13414张及“南郊新市区补办征收土地图”和
“南郊新市区土地使用计划图”。1948年春,济南市政府在户地测绘的基础上编绘《
济南商埠户地全图》。
解放后,市房地产管理局测绘科(后改为测量队)绘制了济南市道路图、济南市旧
商埠地区导线图、济南市商埠户地全图、城市房地产契约换证户地图、机关团体及敌
伪房地产平面图、济南市商埠地区、大观园、人民商场、新市场、大明湖等地房地产
平面图。
1954年10月市房地产管理测量队撤销,户地测绘停止。