一、解放前的规划管理
解放前未设专职机构，由市政建设部门兼理。济南开埠后，由商埠局工程处办理
土地收购、规划、放租及管理。商埠界内除设关、署、局以及菜市、公园各公所外，
华洋商民租地者，按所定第级交纳租金。洋商租地，须由就近领事馆照会监督，方可
租给。民国成立以后，商埠局、市政公所和后来成立的市政厅，继续办理商埠土地租
借和城关道路工程建筑。
1929年济南设市，城市建设及管理均归市工务局负责办理。其主要业务：(1)市
内道路、沟渠、下水道、桥梁之修建和养护维修；(2)公共建筑物之修建，市民建筑
的审核批准及违章建筑的取缔；(3)技师、技副营业的注册和业务监督；(4)营造业者
的核准注册和业务监督；(5)发电、电话、自来水等公用事业的监督和路灯的安装管
理；(6)车辆的检验、汽车司机的考试；(7)行道树的栽植管理。同时制定《济南市工
务局取缔建筑暂行规则》，明确规定凡在市内建造、添造、拆修的一切公私建筑物均
属这一管理范围。后制定《全市街道展宽表》，规定新建或翻修临街房屋须退让的街
道宽度为：甲等20米；乙等15米；丙等12米；丁等10米；戊等7米；己等5米；小巷4
米或3米。因执行难度很大，十几年未能按规定展道。
日军侵占济南后，将原工务局改为建设局，负责办理建筑的审批和土地的注册、
测绘等工作。将经一路(纬五路～纬八路)修成花岗石石板路面，铺装纬十二路(经二
路以北)通飞机场的混凝土路。成立工程局，隶属伪华北建设总署，规定“凡新辟道
路和扩建旧有道路宽25米以上的”，都归该局办理。新辟道路环绕于城市四周，而集
中于南郊新市区。还在六里山、堤口、黄岗等处，开辟了采石、采砂场，并制定了《
采石取砂管理收费暂行规则》和《占用道路收费暂行规则》。当时，由于梁家庄公墓
早已葬满，先后在千佛山西南划地18公顷，北马鞍山北麓划地8公顷，作为公墓。另
外，在胜利庄设立日本人火葬场，又在六里山东、马鞍山南，设立了日军军人专用的
火葬场。
1945年8月，国民党市政府将建设局改为工务局。1945年8月至1948年济南解放前
夕，修补城内重要道路沥青路面2900平方米，并利用工赈修济南下水道工程。用工赈
办法与联合国善后救济总署鲁青分署济南办事处会同清理市内垃圾。还用工赈修筑了
济泺路、济长路、济历路的市辖段工程；修缮了大明湖、中山公园、市立医院、市场
和少量民房；修建了环市公路(堤口路、北园路、青岛路、经十路、纬十二路等)和小
环城路(太平街、红墙街、小青龙街、龙凤街、华美街、奎垣街等)；在经十路以南千
佛山、马鞍山之间，修建了南郊飞机跑道。
二、解放后的规划管理
1948年10月济南特别市政府建设局成立(后改为济南市人民政府建设局)，负责济
南市的城市规划建设和管理工作，诸如厂址选择、建筑规划定点、土地征用以及对建
筑物的新建、扩建的图纸审核等工作。
1949年8月，济南市人民政府颁发了《管理建筑暂行规则》。管理范围规定在市
内建造、添造、改造(包括翻修及变更原建筑物形状)各项建筑物，均须先向建设局申
请核发建筑执照，由建设局指定合格之营造厂商承办。对违章施工范围和处罚作了明
确规定。
1950年6月济南市都市计划委员会(后改称城市建设委员会)编制《济南市都市计
划纲要》，并负责城市的规划和管理工作。由于解放初期缺乏城市建设和管理的经验
，对各种类型的建设用地定额也没有统一规定，过多的照顾单位的远期建设用地，造
成多征少用。如有的大学在校学生1267人，占用土地92公顷，平均每个学生占地726
平方米。
到1952年底，济南市建成区面积，由1949年的23.2平方公里发展到29.35平方公
里，非农业人口由50.5万人增加到53.5万人。
1953年12月14日济南市委《关于济南市城市建设工作的情况及今后意见的报告》
中，对城市建设征用(划拔)土地规定了定额：一般工业厂房基底面积应占厂址总用地
面积的30％～50％。学校用地按在校学生数计，每人平均40～60平方米，中等技术学
校每人32平方米；医院每床占地100～200平方米；一般职工住宅每人平均10～15平方
米。同时还规定，各基建单位使用土地必须根据其被批准的计划设计图样和规定的用
地标准统筹安置。还规定：土地使用概不准私自转让，已转让给其他单位而未使用的
土地一律收回；凡已领用的土地，超过6个月不使用的，一律收回。按批准的计划和
用地标准，超过数量的将多余土地收回；对已领用的土地不符合城市规划要求的，一
律收回。
该《报告》还对建筑管理工作规定如下：凡新建、改建房屋，一律按照建筑管理
规定办理手续，批准后方得施工；凡办公、营业(公营)用房，不得低于三层，职工宿
舍不得低于二层；私人新建房屋，凡在中心地区和主要干支道路两侧的，也不得低于
二层；严禁侵占路基搭棚盖房，已盖的要有计划的逐步拆迁。
在《济南市都市计划纲要》基础上，1956年编制了《济南市城市建设初步规划》
。该《规划》注意了工业建设与城市建设相结合，统一规划了工业、交通、住宅、城
市基础设施和服务设施的建设，这个规划布局结构为后来的城市发展和规划管理工作
奠定了较好的基础。
解放后，按《纲要》的要求，在千佛山下，建立了山东工业学院、山东师范学院
等大专院校。在此期间还先后在市区建立了山东剧院、中国电影院、明星电影院和光
明电影院。同时，本着合理分布商业网点的要求，在泉城路建起了百货大楼，在济泺
路建起了贸易大楼，在经二路纬四路改建了百货门市部等较大型的商业建筑。1957年
底，济南市建成区面积发展到37.18平方公里，市区非农业人口达到64.9万人。
1958年中共八届二中全会制定了社会主义建设总路线，国民经济的发展出现了新
情况。规划管理工作在这一年中安排新建、扩建的大中型工矿企业有50多个，全年共
有281个单位征用(划拨)土地1300多公顷，批准建筑面积约45万多平方米。为了配合
“大炼钢铁”的群众运动，安排一批炼铁企业，规划管理部门曾一夜突击解决了43个
单位的建设用地。为了解决新辟的近郊工业区职工的生活居住区问题，在苏联专家指
导下，曾在距市区以东20公里的韩仓地区做了韩仓工人镇规划(即卫星城规划)。由于
当时对工人镇选点看法不一致而未能实现。结果，另选在距城区17.5公里处的王舍人
庄，也未实现，最终造成各个企业分散建设生活区的状况。
从1958年开始，是济南工业发展的非常时期。按规划要求，新建、扩建了一批大
中型工业企业和大型公建项目，诸如第二钢铁厂、西芦煤矿以及金牛公园、南郊宾馆
等。在当时“先生产、后生活”的思想指导下，城市基础设施建设大大落后于工业生
产建设，城市市政公用设施出现了缺口。区街工业在“群众大办建设”的思想指导下
，大量小型工厂、企业到处插建，在居民区内建了不少扰民的、污染严重的小化工厂
、小机械厂，而且挤占了不少民房；在“大炼钢铁”期间，一些单位使用了大量土地
，1959年《济南市城市总体规划》制定后，拟定了《济南市建设管理暂行办法》，对
建设用地管理、建设工程管理及违章施工处罚等，都作了规定，是一个比较详尽严密
的办法。为进一步加强管理，经省人委批准，又作了20条《补充规定》，于1963年4
月公布施行。规定“在批准征用土地范围以外，社队认为毗连的地角、地边不便耕种
要求一并征用时，由建设单位一并给予补偿，征归国有”，这条规定较全面合理地处
理了工农业生产的关系，便于调动社队的积极性。另对征地单位，由市城建局派人对
用地面积测量定线，发定线图，这种做法给规划管理工作提供了确切的用地位置、亩
数、土地座落等资料和数据，使管理有了可靠的依据。对未经批准而私自占用土地者
，市城建局应根据《国家建设征用土地办法》的规定，给予批评教育，停止使用，并
进行赔偿损失、罚款等处罚。1965年底，济南市建成区面积发展到57.93平方公里，
市区非农业人口增加到70.96万人。
1966年“文化大革命”开始后，规划管理机构变动频繁，规划管理的资料、档案
丢失损坏严重，致使工作几乎处于停顿状态。城市建设不讲科学，不讲城市规划，不
按规划管理的规定办事，造成到处乱插、乱建、乱占。在建设单位征划土地时，过分
强调“以农业为基础”和“支农措施”，以致使一些建设单位在建设项目的选址定点
上不考虑城市规划和功能分区的要求，而是过多考虑了农业生产的需要来布点安排建
设。如把有污染的工厂企业建在城市主导风向的上风，造成对城市的严重污染，打乱
了城市规划布局。有的建设项目不得不拉开距离分散建设，形成用地过多、过大，结
果造成土地和资金的严重浪费。有的机关和企业单位私下租地、卖地、自行调整使用
土地，造成土地使用的不合理。有的单位圈占道路，围院建房，任意扩大用地面积。
有些工厂和单位，不顾城市园林绿化，强行占用绿地，建工厂搞生产。有的单位硬是
把城市多年控制的规划绿地盖办公楼、住宅楼。还有的建设单位不按规划管理部门批
准的项目和图纸施工，随意变更图纸。有些工厂只管生产，不管其它，“三废”不处
理，严重污染城市环境。有不少建设单位因投资少，急于解决住宅和办公用房，造成
了到处“见缝插针”的混乱建设局面。
粉碎江青反革命集团特别是中共十一届三中全会以后，城市规划建设开始步入科
学合理发展的轨道。1981年3月市八届人大第十次常委会议审议通过了修订的《济南
市城市总体规划》(以下简称《八O年规划》)。1982年济南市政府提出“在旧城区建
设新建筑物四面的拆迁范围，今后要根据楼层高低确定，前后向的间距，一般前向不
少于4米，后向不少于8米，左右各3米”，按这个规定在市区建成了一批建筑物。
1983年6月10日国务院批准了《八O年规划》。为了加强对济南市规划建设的统一
领导，同年10月，成立山东省省会规划建设委员会，下设办公室和专家组。当月省会
规划建设委员会颁布《关于坚决制止和清理违章建筑、违章用地的通令(第一号)》。
此后，市里组成办公室，摸清了违章建筑、违章用地的情况。计有违章建筑单位100
0多个，违章用地单位300多个，违章用地200多公顷。其中：严重影响城市规划的违
章建筑1万多平方米；影响近期建设的违章建筑2万多平方米；影响城市防洪的违章建
筑0.5万平方米；影响道路交通安全的违章建筑0.8万平方米，对以上问题分别进行了
处理。
1984年1月5日国务院颁布《城市规划条例》后，省会规划建设委员会制定了《关
于贯彻落实总体规划近期工作安排意见》，济南市人民政府制定并颁布了关于市容管
理、统一征地、综合开发及房屋拆迁等方面的暂行办法，使城市规划和管理开始走上
法制轨道。
为全面贯彻落实国务院《批复》，进一步把泉城济南规划好、建设好、管理好，
由山东省省会规划建设委员会专家组，负责较大的规划设计、建设项目的方案论证。
规划部门按《八O年规划》的要求，搞好详细规划，在旧城改建中要摆脱过去那种“
见缝插针”的旧模式。严格进行管理，并建立健全一套完整的城市建设管理法规。在
有关法规尚未制定前，相应地采取了一些新的措施。(1)规划管理工作与基建计划项
目结合，按系统按单位统一安排。(2)进行管理权限的改革，把一部分管理工作交给
区城建部门管理。(3)与设计部门结合，配合把关。(4)组建新的土地管理机构，制定
新的管理办法。(5)试行城市统建、联建，按城市总体规划要求，实行统一征地、统
一规划、统一设计、统一拆迁、统一施工、统一管理的“六统一”办法。(6)提高服
务质量，加强规划管理，变单一管理型为服务管理型。
到1985年底，济南市建成区面积发展到9500公顷，市区非农业人口增加到115.9
5万人。