建国前,济南的医政管理一向沿袭清制,由民政或警务部门管理。其职权为医院、
诊所管理,药商监督,医事人员审核及培训,卫生宣传等,多集医疗、药品、防疫管理为
一体。
一、医政管理
1929年的《济南市政计划大纲》中曾有取缔“不良医院”的规定,因无人督办,许
多医院、诊所有名无实,却仍滥充医林。1939年,伪市公署社会科卫生股办理医务人员
登记、发放开业执照时,借机敲诈勒索,并出卖执照,使一些“江湖”医生也得以领证
,坑害民众。
1939～1946年,伪省会警察署、国民党市政府医事检验委员会等,先后对中医、西
医、牙医进行考核,颁发合格证书500余份。
1948年11月,特别市政府卫生局设立医政科,主管全市的卫生方针、医学科研、在
职培训、干部保健、卫生统计等业务。1949年5月,市政府颁布《济南市医院管理暂行
规则》及《济南市医务人员管理暂行规则》,市卫生局成立医院、诊所业务研究会,对
医院、诊所进行整顿,建立了统一的工作制度。同年6月,市卫生局对全市医务人员进
行登记审查,合格者发给营业许可证。有383名坐堂医生及个体开业医生凭旧执照参加
登记,占登记总数的61.5%。1952年,市卫生局公布联合医疗机构组织章程及工作人员
奖惩办法,审查医务人员734人,合格者490人。对无照行医、业务过失造成的10起医疗
事故进行了查处。1954年市属各医疗单位推行“保护性医疗制度”,实行科主任负责
、预约复诊和出诊、预约挂号制度,简化了就诊手续。1957年,全市推行划区医疗,病
人在自愿原则下就近就医:以省立一、二院为市区医疗中心,建立省、市、基层业务指
导关系,逐级解决疑难病症的转诊会诊及特殊检查等,初步克服了医院忙闲不均现象。
各医院实行24小时门诊制,分科挂号及收费,受到病人欢迎。1959年,实行医护共同查
房,护士分片包干,进行床边交班,每日上班前召开朝会制度。各医院抽调医生下街道
、工厂巡回医疗,据3个联合医院统计,共有46名医生到79个工厂为660余名工人诊疗。
三年困难时期,各医院又派出25%的医务人员到农村防治疾病。1962年,市级医院开始
执行卫生部颁发的《医院工作条例》,在市中心医院、市工人医院试点以后,次年全面
贯彻。各级医院初步树立以医疗为中心的指导思想,医生、护士、工勤人员有了明确
分工。1964年,市卫生局共派出187名医务人员充实到地段,协助居委会建立卫生站。
住院医师24小时负责制和12小时在班制、高级医师下门诊建立预约门诊等制度在各医
院普遍实行。个体开业医生经过重新登记和整顿(政审、考试),录取者组织联合开业
,其他人自谋职业,取缔批判了图财害命的游医。为加强门诊第一线工作,各医院调整
充实了门诊部办公室力量,建立了相应制度,实行流动挂号、一次挂号多次就诊措施,
取消了学习日及星期天停诊制度;病房建立领导小组,开展病案讨论及手术前后讨论。
有的医院增设简易病床或建立家庭病床,城市三级医疗卫生网基本形成。
“文化大革命”期间,各项规章制度名存实亡,医院按连、排、班建制管理,许多
未经专门训练的人成为科室负责人,医疗护理混乱。
1978年起,《医院工作条例》等一系列规章制度得到恢复。1979年,进行医院整顿
,试行党委领导下的院长负责制,成立科技领导小组。卫生系统开展了“良好服务月”
活动，举办了医院领导干部业务学习班,各医院治愈率、病床使用率均有明显提高。
1980年,全市卫生技术人员职称晋升考核,有2999人晋升职称；复核“文化大革命”以
来晋升的各级技术人员2335人,并对808名长期从事卫生技术工作尚未确定技术职称的
人员确定了职称。1981年,《全国医院工作条例》(修改稿)在全市贯彻。重点解决医
院行政管理、质量管理和技术管理中的问题。以岗位制为中心的各项规章制度得到落
实,基本做到定岗位、定人员、定职责。同时,市卫生局对乡村医生进行了考核,参加
考核者共4072人,有3706人获得《乡村医生证书》,占乡村医生总数的65.9%;对个体开
业人员进行了考试发照,参加者114人,合格者35人。市卫生局还组织编写了《病历书
写制度》等发到基层,市级综合医院病历书写质量恢复到“文化大革命”前的水平。
《山东省预防和处理医疗事故暂行规定》下达后,成立了济南市医疗事故鉴定委员会
,在市卫生局医政科设立办公室。1982年,市卫生局制定了《急症室工作规范》,在市
级综合医院试行。根据卫生部关于加强城市医院管理工作的意见,在市四院进行改善
院容院风、建立良好的工作秩序的试点工作。该院通过“五定”(定任务、定编制、
定秩序、定公约、定规划),达到“三化”(管理工作制度化、技术操作常规化、基本
建设规格化)的管理标准。该项工作后在全市卫生系统推广。在全省医院工作大检查
中,市四院、市中心医院、市三院分别获得省、市级医院第一、二、三名。
1983年,市卫生局成立卫生改革领导小组,应用标准化、系统化、制度化、信息化
管理的原则,在全市推行质量管理。市级医院示范病房达到病床总数的2/3,基本
实现了“三化五定”要求。1984年,市四院实现临床及医技科室质量控制,取得了无医
疗事故、无重大差错、无菌手术无感染、无输液输血反应、久卧病人无褥疮的成效;
病历书写基本准确、及时、全面、正规;病死率降到2.7%,诊断符合率达99.2%。
1985年,全市卫生系统开展创建文明医院活动。市卫生局要求各医院树立新的医
德风尚,改善服务态度,提高医疗质量,创造优美环境,建立优良秩序,搞好优质服务,使
医风院貌有一个大的改观。各医院积极响应,采取多种便民利民措施,使医院由单纯医
疗式、封闭式和依赖供给式向医疗预防式、开放式及自主经营式转变。为便于群众监
督,医护人员佩戴胸章,实行挂牌服务。业务上出现以上带下、以强带弱、以大辅小的
医疗联合体,扩大了服务范围。全年共建立有50个医疗单位参加的联合体13个、医疗
技术协作关系28个,共开放使用床位325张；共建立家庭病床8316张,配备专兼职人员
680名。各医院还开设了遗传、计划生育、婚前咨询等门诊。全市普遍推行护理责任
制,护理干部建立了例会及大查房制度;研究制定了预防和处理事故的办法,全年未发
生医疗事故。农村2700多个卫生室基本达到“四有”(有医、有药、有房屋、有制度
)、“两能”(能防治、能进行计划生育指导)要求。同年,市卫生局还转发了《关于加
强个体开业医生管理的通知》,各区县对假医、无证游医进行了取缔。通过调查整顿
,全市批准个体开业行医217人。
二、药政管理
(一)药商及伪废药品管理
清初,济南已成为全国著名的三大药市会之一,与祁州(今河北省安国县)、禹州(
今河南省禹县)齐名。但直至解放前夕,济南未设专门的药政管理机构。历代警务、公
安部门所属卫生组织,虽颁有管理药商、药品之条文,但仅系一纸空文。药物真假优劣
靠药局、药栈鉴别,政府只管税收。药商及伪废药品的管理混乱不堪。1929年9月,国
民党山东省政府转发国民政府卫生部《管理药品规则》,并训令济南市政府执行。政
令虽出,济南并未实际贯彻。1937年济南沦陷后,伪废药品充斥市场,街市货药经营混
乱,卖野药、杂货店代售药品者层见叠出。1946～1948年,国民党政府忙于接受敌产,
无暇顾及药品产销,奸商庸医互相勾结,制造、销售假药劣药,删改处方,偷工减料,无
所不为。解放前夕,全市共有夫妻店式的中药作坊20余家,均系制造伪劣药品的场所,
市售伪劣药品达半数以上。
济南解放后,济南特别市政府于1948年10月,颁布《济南特别市药商管理暂行规则
》,对药商的经营、毒麻药品的管理、药物的制作等做了详尽规定。市卫生局按此规
则对454家中西药商进行登记,首次颁布合格药商许可证438家。
1950年,市卫生局协同工商局,指导药界分别成立国药、新药同业公会,并根据药
商的不同经营方式,对药房(西药)、药店(中药)、药厂、药社、药栈、行商、切药局
等规定了经营范围。同年6月,经与工商局协商,规定凡药商申请开业、歇业、转业者
,须先经市卫生局审核批准后始准注册;凡药商之外的工商业户,不得从事药品贩卖;新
申请开业之药商,须聘有技术负责人(西药业为药剂人员,中药业为中医师),并不得兼
营副业。其后又会同公安局及国药、新药业两公会取缔了市内的流动药摊。贩卖经检
验许可之成药,须在指定市场,实行编组管理。市卫生局还对游散药商进行调查统计,
查处了以修脚垫、除痣为名卖假药者30人。
1950年6月1日,市政府颁布《济南市管理成药暂行条例》,组成国药成药、新药成
药审查委员会,于6～10月对各种药品进行调查。对化验合格的108种成药,发给临时许
可证;不合格者停止制销。检查中发现从外地购进的成药中不少为劣质失效者,为此济
南市通知药品产地的卫生机关,说明成药进入手续,并对所有外埠进济之成药登记审查
,凡确系在外埠卫生机关化验注册,并持有证明函件者,经审查批准后方准在济南销售
。为防止私商偷工减料,粗制滥造,对药厂统一了膏、丹、丸、散处方。
1951年,华东军政委员会颁布《华东取缔伪药暂行办法》后,济南市立即对积存多
年的药品,特别是对日本药品进行登记检查,清理出伪废针剂39115支,水剂、散剂、油
剂、膏剂、片剂4089瓶,其它药品175种。取缔了吐根粉、破伤风血清等55种伪劣药及
外埠制造的补脑磷等8万件。并在药材大会上检查取缔伪药26宗,计1747公斤。同时,
成立了济南市取缔伪废药品委员会,下设新药、国药两个小组。
1951～1952年,开展“五反”运动,结案时统计,西药商135户中,守法和基本守法
者52户,半守法者66户,严重违法者17户。1954年,对原有的439户药商进行整顿,重新
颁发营业执照者275户。其中,中药商211户,新药商64户。
1954～1956年,济南市先后8次取缔伪废药品,查出并销毁伪废西药原料1000余公
斤,片剂22万余片,制剂500余公斤,成药1.2万件,针剂7.4万支;伪废中药材16.5万余公
斤,半成品近200公斤,成药丸906个,成品5860件。为防止伪废中药材流入,设置了中药
进货检查委员会,外地进货须经该会检查发证后始准销售。在此期间,全市私营中西药
商实现全行业公私合营。零售中药商店和丸散庄,按照区划进行全面调整和撤并,组成
辖72个分店的5个中心店。
1966～1976年，药品生产、药商管理制度废弛,一些外地不法分子假冒名老中医
、药厂、大队卫生室等名义,到处张贴“祖传秘方”、“祛病验方”等广告,摆摊设点
,推销假药。
1978年1月,市卫生局组织市药品检验所对本地和部分外地产的中成药质量进行检
查。对查出的19种虫蛀霉变药物，分别销毁或退货。1980年9月,市卫生局、公安局、
工商局联合发出通知,对以营利为目的制售伪劣药品、借行医为名贩卖药品、套购倒
卖、扰乱市场的游医药贩进行严肃处理。1981年,全市共查获伪劣药品10余种,共200
0余公斤;对济南贸易货栈非法购进的假阿胶1000公斤,全部销毁,并由工商部门予以罚
款。
1982年9月,卫生部关于淘汰127种药品的通知下达后,全市于10月份对130多个单
位进行了检查,将应淘汰的药品全部销毁。1983年6月,查获用糖和淀粉制作的“蜂蜜
”1000多公斤。10月,又在火车站查获假土霉素、假四环素6万多片,假天麻、假桔梗
等100种。
自1983年7月起,济南市对医药产品执行新的批准文号,无批准文号者以伪药论处
。1984年,卫生部及省卫生厅下达《关于查处18种药材伪品的紧急通知》后,市卫生局
立即组织人员,对济南地区134个供应及医疗单位的中药材进行检查,共查处伪品17种
,117批次,计12000公斤;使用伪药者占被查单位的68%。1985年2月,市药检部门发现许
多药品经营和医疗单位使用福建晋江生产的假冲剂并予以查封,5月12日,将3800盒假
冲剂当众销毁。年内,全市共查封、销毁价值达107万元的淘汰药品,查处假劣中药材
5000多公斤,立案处罚了3家违反《药品管理法》制售假劣药品的制药厂。
(二)毒麻药品管理
1929年9月,山东省政府转发《管理药商规则》，对毒麻药品的购存、使用做了规
定,明令毒麻药品只做药用,不得吸食。1935～1936年,社会上的毒品来源被控制,购置
医用麻醉药品抵瘾者增多,有人利用戒毒宣传,制造含有毒品的戒烟药,有些药店则暗
中高价出售毒麻药品。省会警察局管理的戒烟医院名为戒烟,实则滥用麻醉药品,以药
顶瘾。
1948年9月,市政府颁布《济南特别市药商管理暂行规则》,规定新药经营者如未
雇用药剂师或药剂生时,不得出售麻醉性及剧毒性药品;新药商购存麻醉及毒剧各药,
须将品名、数量详载册簿,以备卫生局之检查。麻醉及毒剧各药应与他种药品分贮,标
明麻醉药或毒剧样,加锁以防不测;麻醉及毒剧各药,非有医师署名之处方不得售出;如
为同业及医师购置业务上用、学术机关购为科学上用、或职司试验及制药机关购为业
务上用时,须将购者姓名、职业、住址及所购数量详录簿册,连同购者亲笔署名盖章之
单据保存5年,以备查考;制药者所制之毒麻各药,须按月将所产数量报卫生局查核。
1950年,市卫生局进行麻醉药品调查登记工作,建立了药商麻醉药品的购销及医疗
单位的消耗制度,规定凡外地来济或本市去外地购用麻醉药品者需经市卫生局核准发
证。
1958年,省卫生厅下达《关于加强麻醉药品管理的通知》后,市卫生局随即对全市
使用麻醉药品的单位进行审核,规定了购买麻醉药品的手续及限量。各使用单位建立
了麻醉药品专人负责制及专卡制。1963～1964年,实行麻醉药品主治医师处方制。市
卫生局规定凭卡计划供应。“文化大革命”期间,仍将管理麻醉药品及毒剧限制药品
的基本制度坚持下来。1979年,市卫生局换发麻醉药品供应卡170家,次年又换发了30
家。换卡之后,全市对麻醉药品基本做到了专人专橱保管、专账专册登记、专用处方
、账物相符。
1983年,全市对癌症病人麻醉用药实行专用卡制度,并定期组织人员对麻醉药品的
生产、供应、使用情况进行检查。
(三)医院药房及制剂管理
1953年,市卫生局开始对医院药房进行整顿。建立了医院药房管理制度,规定药房
所用药材须逐日编制预算,经卫生局按供药范围核准后,由山东药房(山东省医药公司
经营处)供应。同时,对局属各单位库存积压药品进行统一调拨,初步建立了药库管理
制度。1959年,省卫生厅印发了《医院药房管理办法》,全市各药房确立了调配、分发
、保管制度。1958年,市卫生局统一印制了药品、器械统一账目、表格及瓶签,对百元
以上的医疗器械建立了账目。
1958年,各医院普遍办起小药厂,生产药品100余种。为防止事故发生,市卫生局制
定了《大液体操作规程》。1959年又开展快速检验工作,使自制制剂的合格率达89%。
1974年3月,市三院药剂科试制成功半自动大液体灌装机,批量生产葡萄糖、葡萄糖盐
水等注射液,质量达到部颁标准。市卫生局要求凡有大液体制剂的单位,必须进行热源
试验,制剂应为临床服务,不许搞商品性生产。1980年4月,市卫生局印发《医院制剂手
册》,统一了医院制剂的名称、处方、工艺和质量控制标准,规定各医院制剂室只能配
制临床需要、市场不能满足供应并收入《医院制剂手册》的制剂。
1981年开始,市卫生局以灭菌制剂为重点，全面开展制剂整顿工作,建立健全了有
关制剂的各项技术标准和规章制度。整顿前,全市有生产大液体的制剂室42个,经整顿
验收,合格者17个。据市药检所检验,医院自制制剂合格率1981年为57.4%,1982年为7
0.4%,1983年为77.3%。1985年,全市有50个医院的制剂室取得了《医院制剂许可证》
。
(四)药品检验
1949年2月,济南市卫生实验所成立,这是全国最早的药检机构,时有工作人员35名
。该所成立后,配合卫生行政部门清除国民党统治时期遗留下来的伪废药品;监督、检
查抗美援朝的医药卫生材料及部分副食品的质量;配合司法部门开展禁毒活动,负责检
验查获的鸦片、吗啡、海洛因等制剂,并调配戒烟制剂。1949～1953年,平均每年完成
检品2000件左右。
1953年12月,实验所更名为市卫生局药品检验所,充实了技术力量和仪器设备,凡
国家药典及卫生部规定的药检项目,基本上都能开展。1956年7月,该所移交省卫生厅
,改为省药品检验所。1966年5月,市药检所重新设立，并正式接受检品。“文化大革
命”初期,药检工作基本停顿,1971年8月恢复工作。济南市各药厂、药材经营部的药
检任务仍由省药检所负责。1975年7月,济南地区的药检任务全部移交给市药检所。
1980年,济南市成立整顿药厂办公室,对39个生产药品的厂(点)全面整顿。通过验
收,有22处药厂经省卫生厅批准,由工商行政管理局发给制药企业执照。关、停、并、
转了不合格的17个药厂。各合格药厂又相继建立了药品检验科,有些药厂还建立了专
职检查和群众性监督相结合的质量检查网。
经市药检所抽验，1981～1983年,产品一次合格率分别为74.3%、86.1%、90.4%,
1985年达到91.4%。
1985年,市药检所有职工76人,并拥有高压液相色谱仪、紫外分光光度计、电子天
平等仪器设备,中药材标本室已搜集标本3000多件。全年共检药品1088件,抽验593批
。同年,市属4个县也相继建立了药检所,全市形成以市药检所为中心的药品质量检查
网。
三、财务管理
民国时期,济南的卫生事业无长期稳定的经费预算指标,卫生经费主要依靠商会和
社会团体资助,政府给予少量补贴。官办医院仅中西医院及市立医院两家的经费来源
系政府拨款及医院收入。教会医院则由各教会捐款维持。1937年,市区50余家私立医
院,其成本多者数千元,少者仅几百元,年收支在千元左右。省立医专附属医院、齐鲁
大学附属医院、同仁会济南医院、若瑟医院等规模较大的医院,资本较多,年收支万元
左右。
1937年部分医院收支状况
单位:元
┌──────────┬────┬───┬───┐
│医院名称 │资本 │收入 │支出 │
├──────────┼────┼───┼───┤
│省立医专附属医院 │213000 │9648 │9648 │
├──────────┼────┼───┼───┤
│齐鲁大学医科附属医院│387590 │17567 │17567 │
├──────────┼────┼───┼───┤
│日本同仁会济南医院 │4000000 │ │ │
├──────────┼────┼───┼───┤
│若瑟医院 │ │480 │1800 │
└──────────┴────┴───┴───┘
1947年,惟一的市级公立医院--市立医院经费拮据,市政府每月补助500万元,因物价飞
涨,仅修缮门诊楼顶一项即用380余万元,导致水电停送,勉强维持一般业务。
济南解放后,政府通过预算拨款的方式弥补卫生事业的收支差额。
建国初期,实行的是“统收统支”的管理办法,即:经费补助按核定的预算下达,专
款专用。对医疗单位的收支,实行全额管理,统一核算,年终结余上缴财政。1954年经
费补助改为差额补助,即各医疗单位按发展计划,据实编制年度预算,经核定后,收不抵
支的差额由国家拨款补助。防疫、保健、科研、教学等无业务收入单位仍全额拨款。
1964年,对“差额补助”单位实行“定项补助”(包工资),即按国家统一会计科目中的
职工基本工资支出数和各项补贴换算,加3%作为经费补助数,年终结余单位留用。197
9年财政体制改革,又改为“定额补助”的办法,按核定的工作量基数进行补助。医院
实行正常经费按“床位补助”的办法:综合医院每床每年补助850元,专科医院每床每
年补助1000元。根据财力情况和单位事业计划发展的需要,对大型设备购置和较大规
模的房屋修缮,给予专项拨款补助。
除国家补助外,医疗机构还根据国家统一制定的收费标准,组织门诊收入、住院收
入、制剂收入等各项收入。其业务支出包括职工工资、补助工资、职工福利、离退休
人员补贴费及公务、业务、药品材料、房屋修缮、设备购置等项费用。自1979年起,
按照“核定预算、包干使用、结余留用”的原则,各医疗单位年终结余资金可留下年
度继续使用。结余资金,除专项资金专项使用外,主要用于发展事业和改善工作条件,
不得用于增加人员工资和提高开支标准。随着卫生事业的不断发展,固定资产、库存
药品、银行存款也相应增加。
1949～1985年济南市卫生系统财政补助
┌──┬────┬─────┬─────┬──┬────┬─────┬─────┐
│年度│合计 │全额单位 │差额单位 │年度│合计 │全额单位 │差额单位 │
│ │(元) │拨款数(元)│拨款数(元)│ │(元) │拨款数(元)│拨款数(元)│
├──┼────┼─────┼─────┼──┼────┼─────┼─────┤
│1949│14322 │ │ │1969│2159800 │439800 │1720000 │
├──┼────┼─────┼─────┼──┼────┼─────┼─────┤
│1950│39757 │ │ │1970│2579000 │633000 │1946000 │
├──┼────┼─────┼─────┼──┼────┼─────┼─────┤
│1951│59178 │20534 │38644 │1971│3434000 │783000 │2651000 │
├──┼────┼─────┼─────┼──┼────┼─────┼─────┤
│1952│95713 │8591 │87122 │1972│4035000 │829000 │3206000 │
├──┼────┼─────┼─────┼──┼────┼─────┼─────┤
│1953│239887 │75256 │164631 │1973│4599000 │1018000 │3581000 │
├──┼────┼─────┼─────┼──┼────┼─────┼─────┤
│1955│840734 │61519 │779215 │1974│4743000 │902000 │3841000 │
├──┼────┼─────┼─────┼──┼────┼─────┼─────┤
│1956│1444171 │ │ │1975│5174000 │1271000 │3903000 │
├──┼────┼─────┼─────┼──┼────┼─────┼─────┤
│1957│1496417 │ │ │1976│5474000 │1301000 │4173000 │
├──┼────┼─────┼─────┼──┼────┼─────┼─────┤
│1958│1554169 │365947 │1188222 │1977│5326000 │1175000 │4151000 │
├──┼────┼─────┼─────┼──┼────┼─────┼─────┤
│1960│2299017 │942880 │1356137 │1978│6890000 │1686000 │5204000 │
├──┼────┼─────┼─────┼──┼────┼─────┼─────┤
│1961│2216117 │658077 │1558040 │1979│9310000 │2207000 │7103000 │
├──┼────┼─────┼─────┼──┼────┼─────┼─────┤
│1962│1843560 │401838 │1441722 │1980│10853000│2495000 │8358000 │
├──┼────┼─────┼─────┼──┼────┼─────┼─────┤
│1963│2300000 │571000 │1729000 │1981│11794000│2478000 │9316000 │
├──┼────┼─────┼─────┼──┼────┼─────┼─────┤
│1964│2828000 │722000 │2106000 │1982│13464000│2771000 │10693000 │
├──┼────┼─────┼─────┼──┼────┼─────┼─────┤
│1965│2711300 │764300 │1947000 │1983│16979000│3991000 │12988000 │
├──┼────┼─────┼─────┼──┼────┼─────┼─────┤
│1966│3030000 │936000 │2094000 │1984│17697000│4500000 │13197000 │
├──┼────┼─────┼─────┼──┼────┼─────┼─────┤
│1967│3011000 │982000 │2029000 │1985│23030000│5200000 │17830000 │
├──┼────┼─────┼─────┼──┼────┼─────┼─────┤
│1968│2563000 │955092 │1607908 │ │ │ │ │
└──┴────┴─────┴─────┴──┴────┴─────┴─────┘
1950～1985年济南市卫生系统财务收、支、存状况
单位:元
┌──┬──┬──┬────┬───┐
│年度│收入│支出│年终结余│总结存│
└──┴──┴──┴────┴───┘
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[BG(!BTXDF][
BHDFG2,WK8,K9。4W]年度[]收入[]支出[]年终结余[]总结存[HT5”SS][
BHDG149x,WK8,K9。4DWW]1950[][JZ]3452[][JZ]38889[][][JZ]4321[
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BG)]