一、清代社会救济
清代，济南的社会救济活动,主要由地方社会救济团体和官府举办,救济形式主要
是设粥厂、以工代赈。1883年(光绪九年)济南设粥厂2处。1891年又设栖流所1处。每
年农历十一月至次年正月底,官府出资搭盖棚厂,煮粥恤贫。但贫多粥少,无济于事。
以工代赈主要是冬季在黄河两岸兴修官堤民埝,由于代赈不力,冻饿毙命者时有发生。
二、民国社会救济
(一)发放救济粮款
救济活动多为官吏、政客、伪善者所操纵,藉行善救济之名,行贪污侵渔之实。1
912～1927年,不管孤贫多少,历城县每年只发放孤贫口粮款504元(当时货币,下同)。
1929年,济南市社会局仅向收养贫民的养济院、普济堂2处救济单位拨支贫民津贴513
元。1933年,孤贫口粮款由济南市立救济院代发,大月放洋140.24元,小月放洋135.71
元,2月份放洋126.66元。当时聚居养济院领取孤贫口粮者,仅限男女残疾153人。抗日
战争爆发前,济南市政府规定:在册孤贫口粮款于每月4日发放,散居孤贫需本人持证亲
自领取,3个月不领者取销资格,递补他人;住栖流所者由所代领。1945年抗战胜利后,
国民党市政府组织冬赈委员会(后改为抚慰救济委员会),办理急赈、冬赈,当年共发放
面粉61袋(救济在济外籍教士、修女61人)、杂谷92647.5公斤、地瓜干862640.5公斤
、衣服9789件、赈款28699000元,共救济161753人。1946年,在济南成立第二绥靖区难
民急赈山东区大队。因难民甚多,该队于1947年3月25日至4月15日只发放小部分救济
款便草草了事。1947年国民党济南市政府先后救济贫民106人,共发救济款101.3万元
。年初人均救济2000元,下半年人均救济4000元。
(二)以工代赈
1920～1923年6月,山东省灾赈公会以工代赈兴修济泺路,发放赈款2992元,赈粮1
21111.5公斤。1946～1947年,国民党行政院善后救济总署鲁青分署济南办事处,在济
南市区及周围地区共办工赈工程25项。同时,国民党济南市政府举办修浚城市下水道
及其他市政工程,赈面粉8300袋。
(三)举办救济设施
民国初年,当局接办清代设立的粥厂和栖流所,并设立2个贫民工厂。1929年,济南
有9处粥厂(官办1处,私立8处),以冬季煮粥散赈为主。施粥时间,除有1处维持了1年多
外,其余数天至三四个月不等,其中有2处仅维持了1天。1937年前,济南市政府还于每
年冬设立庇寒所、栖流所等施粥赈贫。设所时间、规模视灾贫流民众寡而异。1946年
12月,济南市政府与行政院善后救济总署鲁青分署驻济办事处联合办粥厂4处,至次年
3月上旬,施粥3个月,用粮210770公斤,煤145352公斤,共救济15421人次。
1947年2月15日至9月底,济南市政府与行政院善后救济总署鲁青分署济南办事处
在济南合办营养站2处,收容贫民就食,每日额定就食者1500人。1947年冬,市救济协会
主办粥厂3处,以市区老弱残废、贫民及各县流济难民为救济对象,但因贫民甚多,只施
粥两个半月便停办。
三、解放后社会救济
(一)发放救济款物
1948年9月济南解放时,市区失业工人、游民乞丐、妓女、国民党军队散兵、游勇
等生活无着者达16.3万余人。市政府一面组织急赈,一面实行以工代赈。当年拨粮92
231.5公斤,急赈断炊贫民6244户,20450人。当年冬季又批拨和募集旧棉衣2000套,棉
被1000床,废旧棉花2.5万公斤,救济4131户,12440人。1949年春节,拨粮2.5万公斤,帮
助贫困户过年。济南解放后的1年间,先后拨小米33.5万公斤、北海币46155.5万元、
棉衣4000件、棉被1000床、棉花2.7万公斤用于社会救济。1949年和1950年冬季市政
府设粥厂,救助贫民和过往难民共5820人。1950～1951年，政府先后3次拨粮6.15万公
斤,救济5804户,58740人次。
1952年，将救济实物改为发放救济款。12月,市政府制定《关于救济对象及救济
标准的规定》,救济对象为老弱残疾、停业歇业、失去劳动能力者和贫苦烈军属等生
产困难者;旧军官、旧官吏、小商贩、僧尼道姑等生活困难者;失业工人和失业知识分
子未进行劳动就业登记者。生产最困难的无依孤寡残老、无力从事生产且断绝生活来
源者,按月发给救济费。对暂时生活困难的救济对象给予临时救济,救济款额低于按月
救济标准。全年救济22180户,68887人。1953年，发放救济款128394元,救济41495户
,111194人，其中烈军属3686户,11357人。
1954年，改为定期救济和临时救济相结合。定期救济对象由群众民主评议确定,
每季评定一次,每户每月救济4～9元。临时救济由区、街干部掌握,按情况随时救济。
1956年10月提高了定期救济标准,每户冬季还发给烤火费。次年，救济标准又作了改
动。1956年,在社会主义建设高潮中,市区居民广泛就业,救济人数大幅度下降。1957
年，定期救济人数较上年减少34%，临时救济人数较上年减少68%。1957年底，有救济
户2162户,3643人。1958年，提出“创无救济户城市”要求,一度仅有救济对象32户,
34人。1959年起,济南连续遭受严重自然灾害,城乡人民生活严重困难,加之国民经济
调整精减职工,社会救济户骤然增加。1960年，救济人数比上年增加33%。1961年，比
上年增加170%,占市区总人口的0.87%。1961年，定期救济提高了标准。1962年,对定
期救济标准作了具体规定,除执行标准外,对孤老每人每月加发2元。2人户如均为孤老
、孤儿、残疾者,2人均按单人户标准救济。救济户参加生产自救每月有3元以上收入
者抵减救济额,3元以下者不抵减。1963年，市区社会救济支出达到最高年份。1964年
，市区困难户和救济费支出有所下降。1966～1976年“文化大革命”期间,市区每年
社会救济费由近40万元下降到10万元左右。1977～1985年,由于恢复兴办福利生产,城
市的救济对象主要是孤老户,救济费大幅度下降。1984年,救济标准由每人每月18元提
高到25元。
1952～1984年济南市社会救济标准
单位：元/月
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│起始年份│城市 │农村 │
│ ├───┬───┬────┼───┬───┬────┤
│ │一人户│二人户│每加一人│一人户│二人户│每加一人│
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│1952 │3～5 │ │2 │2～4 │ │1.5～2 │
├────┼───┼───┼────┼───┼───┼────┤
│1954 │5 │ │4 │ │ │ │
├────┼───┼───┼────┼───┼───┼────┤
│1955 │7 │ │ │3 │ │ │
├────┼───┼───┼────┼───┼───┼────┤
│1961 │8 │ │ │4 │ │ │
├────┼───┼───┼────┼───┼───┼────┤
│1962 │8 │13 │4 │ │ │ │
├────┼───┼───┼────┼───┼───┼────┤
│1984 │25 │ │ │ │ │ │
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对移民、上山下乡人员的救济。济南解放后, 先后动员部分社会困难户下乡和部
分无业青年到边远地区垦荒,并对其给以生活补助和搬迁安家费。1951年,市民政局支
出移民费6641元。1953年，支出12842元,安排无业、失业、生活困难的贫民2109人回
原籍参加农业生产。1956年, 组织回民110户,505人移往青海省参加农业生产,另组织
青年99人去黑龙江省集贤县参加垦荒。1963年, 全市动员下乡2574人。1964年动员社
会青年和闲散劳动力下乡6500余人。1965年全市上山下乡11816人,其中困难户6063人,
救济户3855人,支用救济补助11000元。
对被精简的老弱病残职工救济。国民经济调整时期,各机关、团体、企事业单位
精简部分职工。1962年,对精简时患有严重疾病或因公负伤,回乡1年内旧病复发,已大
部丧失劳动能力者,按月发给原标准工资30%的救济费,本人医疗费报销三分之二,仍有
生活困难的给以临时救济。当年市区救济4人。1963年，临时救济精简职工及家属50
81人(次)。1961年8月,对1957年前参加工作的,精简时全部或大部丧失劳动能力、生
活无依靠的老弱残职工按月发给原标准工资40%的救济费,原领取30%救济者暂不变动
。1965年6月9日,对1957年前参加全民所有制单位工作,精简时已全部或大部丧失劳动
能力,或长年患病,年老体弱,参加生产劳动受到较大影响,而生活又无依靠者,统发原
标准工资40%的救济费，报销三分之二的医疗费,另三分之一自负困难的予以临时补助
,死亡时发给丧葬费,家属生活困难的按社会困难户给以救济。当年,市区有精简职工
530人,符合40%救济条件者31人,均给予救济,其他生活困难的,亦予以临时救济。197
2年，全市领取40%救济者73户,110人。1978年末,全市有39名精简职工领取40%救济。
1982年10月至1983年6月,进行精简职工普查登记,对符合40%救济条件的补办救济
。全市共登记精简职工12597名,补发救济证728人,共有819人享受40%救济。
1949～1961年济南市城市贫民社会救济款物发放情况
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│年份│人数 │金额 │粮食 │棉衣 │棉被│棉花 │鞋袜│食盐 │衣片 │布 │
│ │(人次)│(元) │(公斤)│(件) │(床)│(公斤)│(双)│(公斤)│(公斤)│(米) │
├──┼───┼───┼───┼───┼──┼───┼──┼───┼───┼───┤
│1949│34228 │76 │60216 │3674 │ │18414 │3811│ │ │ │
├──┼───┼───┼───┼───┼──┼───┼──┼───┼───┼───┤
│1950│99428 │17591 │152355│4859 │446 │12870 │2987│40000 │7099 │ │
├──┼───┼───┼───┼───┼──┼───┼──┼───┼───┼───┤
│1951│58740 │24420 │47150 │ │ │ │ │ │ │ │
├──┼───┼───┼───┼───┼──┼───┼──┼───┼───┼───┤
│1952│108980│161640│ │6760 │823 │ │ │ │ │ │
├──┼───┼───┼───┼───┼──┼───┼──┼───┼───┼───┤
│1953│111194│125394│ │818 │155 │ │ │ │ │ │
├──┼───┼───┼───┼───┼──┼───┼──┼───┼───┼───┤
│1954│42852 │60941 │ │1601 │310 │7615 │ │ │231 │ │
├──┼───┼───┼───┼───┼──┼───┼──┼───┼───┼───┤
│1955│101967│167864│ │1441 │150 │1260 │ │ │ │ │
├──┼───┼───┼───┼───┼──┼───┼──┼───┼───┼───┤
│1956│78269 │151742│ │2069 │70 │749 │ │ │ │8660 │
├──┼───┼───┼───┼───┼──┼───┼──┼───┼───┼───┤
│1957│63069 │138889│ │ │ │ │ │ │ │ │
├──┼───┼───┼───┼───┼──┼───┼──┼───┼───┼───┤
│1958│24506 │55733 │ │ │ │ │ │ │ │ │
├──┼───┼───┼───┼───┼──┼───┼──┼───┼───┼───┤
│1959│1925 │12604 │ │53 │ │ │ │ │ │ │
├──┼───┼───┼───┼───┼──┼───┼──┼───┼───┼───┤
│1960│9052 │27845 │ │989 │136 │511 │4175│ │75 │1094 │
├──┼───┼───┼───┼───┼──┼───┼──┼───┼───┼───┤
│1961│18078 │57682 │ │19394 │ │18641 │ │ │ │80476 │
└──┴───┴───┴───┴───┴──┴───┴──┴───┴───┴───┘
1963～1985年济南市精简职工救济金发放情况
┌──┬──────┬──────┬──┬──────┬──────┐
│年份│发放金额(元)│救济人数(人)│年份│发放金额(元)│救济人数(人)│
├──┼──────┼──────┼──┼──────┼──────┤
│1963│449 │4 │1975│5242 │21 │
├──┼──────┼──────┼──┼──────┼──────┤
│1964│856 │5 │1976│4559 │ │
├──┼──────┼──────┼──┼──────┼──────┤
│1965│1684 │14 │1977│4385 │37 │
├──┼──────┼──────┼──┼──────┼──────┤
│1966│7666 │36 │1978│4204 │17 │
├──┼──────┼──────┼──┼──────┼──────┤
│1967│7011 │29 │1979│3890 │19 │
├──┼──────┼──────┼──┼──────┼──────┤
│1968│5718 │38 │1980│5639 │22 │
├──┼──────┼──────┼──┼──────┼──────┤
│1969│5435 │ │1981│5579 │20 │
├──┼──────┼──────┼──┼──────┼──────┤
│1970│5796 │34 │1982│4958 │19 │
├──┼──────┼──────┼──┼──────┼──────┤
│1971│3984 │23 │1983│17112 │65 │
├──┼──────┼──────┼──┼──────┼──────┤
│1972│3805 │ │1984│14338 │63 │
├──┼──────┼──────┼──┼──────┼──────┤
│1973│4731 │22 │1985│282000 │948 │
├──┼──────┼──────┼──┼──────┼──────┤
│1974│5347 │23 │ │ │ │
└──┴──────┴──────┴──┴──────┴──────┘
(二)以工代赈
1948年9月至1957年，全市共举办以工代赈9次。解放初期的工赈主要是掩埋国民
党军队尸体,拆除国民党军修筑的碉堡等城防工事;其后的工赈项目主要为黄河冬修、
市政建设等。总计有72689人参加,工日1774034个,支用工赈粮7672402公斤,工赈款1
246041元。1958年后,以工代赈停止。
(三)生产自救
生产自救始于1949年。当年向社会募集4万元生产资金。1950年，兴办了小型毛
纺厂、草包厂、肥皂厂、麻袋厂、撕发厂等。至1953年,全市累计有245143人(次)参
加生产自救,共得粮9601191.5公斤、工资1385234元。这期间办的生产厂(组)均系临
时性质,不久相继转、并、停。1954年,市、区民政部门组织烈军属和贫民群众自办合
作性质的手工业生产组7个、协作生产组织22个,提供无息贷款5965.40元,拨救济费1
390元,参加生产自救的有5146人,一般每人每天收入0.5～0.6元,多者1元以上。1956
年生产自救厂(组)发展到84个,生产人员8739人,其中烈军属、残废复员军人814人,贫
民7925人。老弱残废及家庭妇女占70%,全年总产值6571395元,工资1262680元,集体增
加公积金88024元。1957年，从部分生产厂(组)拿出公共积累3700元,新建10个生产单
位,吸收1842人就业。这时,从事固定性生产的人员,人均月收入30元,定期救济户较上
年减少20%,临时救济户减少64%。自济南解放至1958年,市、区民政部门共建立106个
福利生产单位,生产和管理人员9728人,年均总产值3000余万元。1958～1961年，街居
建立生产自救厂(组)1004个,安置社会各类救济对象33300余人。
1959～1965年,市、区民政部门兴办的福利生产单位,除盲哑人拔丝厂外,全部转
为区办企业。街道办的生产自救厂(组),大部转为区属集体企业。1965年底,隶属街居
生产自救组织的有20443人,其中社会困难户11963人,占58.5%。1966年“文化大革命
”开始以前,街居生产自救组织又发展到106个,主要是加工服务小组,组织分散劳动服
务项目240种,共安置37460人,其中社会困难户2.4万多人。后来,街居生产厂(组)全部
归各所在区领导。至1985年,市、区办福利生产单位19个(市属3个,区属16个),有职工
2772人,其中安置盲聋哑残人员963人;拥有固定资金504万元，年总产值1530万元,利
润178万元。
(四)群众互济
解放后,群众互济活动受到政府的提倡和支持。1948年冬,市政府2次向各棉纺织
厂募集废花2.5万公斤,分发给贫民。10月至次年5月,市政府先后向社会各界募款4万
余元。1949年，为救济凫山灾民和本市贫民,2次募集小米41.3万公斤,衣服1000余件
。1951年，除集体互助外,群众自由借贷互济粮16346.5公斤、款860余元,扶助贫民3
123户,7911人。1952年，互济款2592元、粮1990公斤、干粮692公斤、棉衣18件,有3
356户,8160人得到帮助。1953年4～12月,群众互济粮26607公斤、款9236元,解快386
户,1209人的临时困难,另互济房瓦800片、砖2000块、石灰250公斤。
建国后至1961年1月,为支援省内外受灾群众,全市先后进行7次救灾捐献活动,共
捐款71390元,粮食330348公斤,衣服39105件、棉被毯4854床,帽子114039顶,棉花586
9.5公斤,鞋袜102910双,干菜15.5万公斤,杂品4498件,布4132米(1961年以后资料缺)
。所有捐献物款均部分留作市区救济之用。
(五)农村五保户供养
1956年前,市郊农村无依无靠的孤老残幼及生活困难户均由国家给予救济,全市每
年拨发救济费3～4万元。1956年农业合作化以后,由集体对缺乏或完全丧失劳动能力
、生活无依靠的鳏寡孤独和残废社员实行“五保”即保吃、保穿、保烧、保教(指少
年儿童)、保葬,后改为保吃、保穿、保住、保医、保葬。因受自然灾害,集体不能保
障五保户生活的,国家给予救济。当时五保户供给标准略高于当地一般群众生活水平
。五保户由群众民主评议产生,能参加部分劳动的,给以补助,使其达到五保户生活标
准;完全丧失劳动能力的,全部由集体供给;生活不能自理的,由合作社(后由生产大队
)指派社员帮助洗衣、做饭,安排生活。1957年底,郊区享受五保的共738户,897人。1
958年夏,农村大办敬老院,年底济南市(含历城、章丘、长清、新泰、莱芜、宁阳、泰
安、新汶)组办敬老院1102处,入院五保老人27123人。1959年，上半年又新办敬老院
1251处,入院五保老人53683人。1960年，国民经济遇到暂时困难,敬老院大部分停办
。1961年1月,济南市所辖8个县(市)共有敬老院636处,入院五保老人9061名。
1963年，济南市所辖的历城县,共有五保户2220户,3847人;6处敬老院,除34人入
院外,其他均由集体分散供养。全年供给粮食249687.5公斤,现金74375元。
“文化大革命”期间,农村五保供给受到严重干扰。1976年夏,基本能够按照五保
标准供给的生产大队仅占43%,低于供给标准的生产大队占33%,其余生产大队取消了五
保供给。1977年，五保户供给开始恢复和改善。1979年7～9月,济南市对五保户进行
调查登记。历城、章丘、长清3县共有五保户2941户,3326人,年内实行五保供养2506
户,2772人。三县社、队新办敬老院23处,集中供养老人123名。1983年3月，历城、章
丘、长清3县农村共有五保户10039户,12210人。当年敬老院增加到136处,供养老人6
74名,其余五保户均享受五保供给,由集体分散供养。随着经济体制改革,农村实行包
产到户的生产责任制,原来五保供给由生产队提留兑现的做法已不适应新形势,从198
5年开始,五保供给改为以乡镇为单位统一提留、统一供给。敬老院也由村办向乡镇举
办方向发展。1985年底,全市4县1郊农村敬老院184处(其中乡、镇办39处,村办145处
),入院老人775人。分散供养的五保户3600人,五保供给由乡、镇统一提留兑现;生活
照顾由村民委员会组织,干部、群众包户服务。
(六)农村扶贫
解放初期,农村贫困户由乡村组织互助或给予临时救济,并组织生产自救,增加收
入。1979年,各级民政部门下拨救济救灾款,并用一部分钱扶持贫困户搞生产。随着农
村经济体制改革的深入,农村社会救济也进行了改革。从1980年开始，由单纯解决温
饱问题转变为既保证社会救济对象的生活,又注重扶持其发展生产治穷致富。采取由
国家和集体从资金、科技等方面共同扶持的办法,帮助贫困户发展家庭副业,增加收入
脱贫致富。1980年，全市农村贫困户19228户,82842人,其中严重困难户3219户,1452
3人。当年,政府拨扶贫款284827元,帮助贫困户修建房屋、治病和购买家畜、家禽等
发展生产;集体为1466户补助工日221340个,减免677户欠款11747元,占总欠款的15.2
%,扶持资金66394元,当年有702户脱贫。1981年，政府拨出扶贫款162600元,集体补助
工日13万个,减免欠款62000元,扶持了1630户,又有675户脱贫。1982年，政府拨出扶
贫款147870元,集体帮助折款54738元,有1044户基本摆脱贫困。1983年，政府扶贫款
改无尝使用为有偿使用,待脱贫后分三年偿还,用以积累扶贫资金。同时由以扶持家庭
副业为主变为以扶持种好责任田为主。当年共发放扶贫款162.81万元,扶持3457户,1
3979人,脱贫1516户,7643人。1984年,扶贫发展为“双扶”(即:扶持贫困户和烈军属
、复员、退伍军人等优抚对象)。全市全年筹集扶贫资金188.07万元,扶贫2389户,脱
贫562户。1985年，全市筹集扶贫资金1004万元,扶持5449户,脱贫3130户,有的成为专
业户和万元户。4县1郊的双扶工厂发展到132处(其中福利工厂52处),年总产值1632万
元,利润241.6万元,吸收优抚对象951人,贫困户2217,残疾人385人。双扶联合体346个
,吸收双扶对象2844人。