清代,县以下基层政权和基层社会组织沿袭明朝的里甲制。历城、章丘、长清、
平阴4县农村基层组织设乡,乡下设里,里辖村庄。乡设乡长或总书、总催,里设里长,
主要办理赋税粮银事宜。据不完全统计,清末,4县设有195个里,3077个村庄。1908年
1月(光绪三十三年十二月),清政府颁布《城镇乡自治章程》,推行“地方自治”。基
层自治单位是城、镇、乡。各职由“选举”产生,任期2年。自治事务主要有教育、卫
生、实业、慈善、土木工程、公共营业等项。至1911年(宣统三年),上述4县都推行了
城、镇、乡“地方自治”。
民国初期,县以下基层政权组织仍沿用清代的城镇乡自治制度。1928年,南京国民
政府公布《县组织法》,规定县以下基层组织为区、乡(镇)、闾、邻。区置区公所,设
区长1人、助理员2人、区丁2人。百户以上的村庄设乡,不满百户的小村联合编为1乡
;百户以上的街市为镇,不满百户编为乡。乡、镇置乡、镇公所,设乡、镇长,副乡、镇
长,由乡、镇民大会选举产生。闾由25户组成,邻由5户组成。闾设闾长,邻设邻长,分
别由闾、邻民众会议选举。历城、章丘、长清、平阴4县共建区公所37个。长清、平
阴2县建乡公所365个,镇公所41个。4个县共有村庄2951个。
1936年开始推行乡镇保甲制。10户左右为1甲,10甲左右为1保,实行各户互相监视
和互相告发的连坐法。乡、镇的划分以10保左右为原则。乡镇公所设警卫、经济、文
化等股。保设办事处,置保长、副保长,由乡、镇公所拟定,向县政府备案。甲置甲长
,由户长会议选举产生,由保办事处报告乡、镇公所备案。
抗日战争和解放战争期间,在平阴、长清、章丘、历城4县的山区,中国共产党领
导的抗日武装力量先后建立革命根据地,于1939～1944年陆续建立了各级抗日民主政
府。民主政府的基层政权设置区、乡、村三级组织。①区设区公所,受县政府管辖和
区参议会监督;区公所设区政委员会,由区参议会选举委员5～7人组成,并报县政府备
案;区公所设区长、副区长各1人,由区参议会在区政委员中选举产生;区公所的办事机
构设有地方行政、合作事业、经济建设、优待救济和调解委员会,并设文书、助理员
、区抗日武装中队队长(由区长兼任)、政治指导员、公安特别员等职,分管全区各项
事务。②乡设乡公所,受区公所管辖和乡参议会监督;乡公所设乡政委员会,由乡参议
会选举3～5人组成,经区公所转呈县政府备案加委;乡公所设乡长、副乡长,由乡参议
会在乡政委员中选举产生,乡长兼任乡抗日武装分队长;乡公所办事机构设优待救济、
春耕、粮食、建设、教育等委员会。③村设村公所,受乡公所管辖和村民大会或村民
代表会监督;村公所设3～5人的村政委员会,由村民大会选举产生;村公所设村长、副
村长,从村政委员会委员中推选。
1940年,平阴、长清、章丘、历城4县抗日民主根据地内,建立区公所31个。1941
年4月,根据抗日战争形势的发展,划小区的范围,取消乡级政权,建立中心村。后将中
心村改为行政村,并设村公所。1944年底,4县建区公所34个。而后随着抗日战争的胜
利和解放战争的发展,解放区不断扩大,各级民主政权组织不断发展,直到1948年9月全
境解放。
1949年1月,在农村的区公所以下建立乡、镇人民政府;乡、镇以下为自然村,设村
长;每村5个闾,设闾长。历城、长清、平阴3县共设区公所33个,历城、长清2县设乡、
镇人民政府209个。同年3月,将乡、镇人民政府,改为乡、镇公所,设乡(镇)长、副乡
(镇)长、文书各1人。
1951年4月,济南市人民政府撤销直属乡建置,建立郊一、郊二、郊三、郊四、郊
五、郊六6个区公所,共辖50个乡、镇人民政府,其中有12个乡、镇选出正、副乡、镇
长25名,乡、镇政府委员128名,有38个乡、镇由指定的乡、镇干部或由乡、镇农民协
会代行乡、镇人民政府职权。1955年12月,郊区50个乡、镇全部完成选举乡、镇长和
乡、镇政府委员工作,共选出政府委员457名。乡、镇人民政府下设7个工作委员会:即
生产合作委员会,掌管农副业生产、促进互助合作组织的发展以及牲畜繁殖等;文教卫
生委员会,掌管小学教育、社会教育及卫生保健等;治安保卫委员会,掌管防奸、防盗
及监督与管制地主、反革命分子等;人民武装委员会,掌管民兵的组织、训练等;民政
委员会,掌管优抚、救济、民工动员、人口调查、婚姻登记等;财政委员会,掌管贷款
发放及税收等;调解委员会,掌管调解群众纠纷等。各委员会一般由5～9人组成,主任
、副主任由乡、镇政府委员分别担任。
1958年9月,农村建立人民公社，撤销乡、镇人民政府。人民公社成为政社合一的
农村基层组织,实行统一领导、分级(公社、生产大队、生产队)管理的体制。公社的
权力机关是公社社员代表大会。代表大会代表实行任期制,每2年改选1次,由社员选举
产生。社员代表大会选举产生公社管理委员会。管委会由主任、副主任和委员组成,
任期2年,可连选连任,也可随时罢免。在行政领导上,公社行使建设、财政、粮食、贸
易、民政、文化、教育、卫生、治安、民兵和调解民事纠纷等权力。人民公社的干部
配备:公社成立初期,设主任、副主任及办事人员19～24人;《农村人民公社条例(草案
)》公布后,公社的脱产工作人员按全公社人口计算,一般每1500人左右配备1人,地广
人稀的公社每千人左右配备1人,一个公社一般不超过15人,另设一部分半脱产人员。
生产大队,相当于原有村的范围,它代替了村一级的组织。较大的村设数个大队,过小
的村由数个村编为一个生产大队,干部都由村民推选出任,不脱产。生产队,相当于原
有的村民行政小组,只负责组织生产活动。历城、章丘、长清、平阴4县共建立人民公
社57个。“文化大革命”期间,各人民公社建立公社革命委员会。1980年下半年,各人
民公社革命委员会改为人民公社管理委员会。
1984年2月,根据中央《关于实行政社分开,建立乡政府的通知》,撤销人民公社,
建立区公所和乡、镇人民政府,在历城、章丘、长清、平阴4个县设立31个区公所,在
郊区设6个办事处,共建180个乡、29个镇人民政府。县辖区和郊区办事处分别为县政
府和郊区政府的派出机关,乡、镇人民政府为基层政权。区公所设正、副区长,办事处
设正、副主任,均由县(区)人民政府任命;乡、镇长由乡、镇人民代表大会选举产生,
报县和郊区人民政府批准任命,每届任期3年。乡、镇人民政府设立民政、财政、司法
、文教、卫生、计划生育、生产建设、乡村建设等助理员和文书,分工负责各方面的
工作。在建乡的同时,根据宪法规定建立了村民委员会。其范围一般是按原生产大队
或自然村为基础,过大的村建数个村委会。村民委员会是农村基层群众性自治组织,在
乡、镇政府的指导下,直接管理本村的各种自治事务。一般设主任、副主任和委员6～
7人。村民委员会下设治安保卫、民政、调解、卫生、建设和妇联等工作委员会。所
有组成人员都由村民大会推选,报乡、镇人民政府备案。村民委员会的主要任务:①教
育村民遵守国家的法律和政策,响应人民政府号召,完成政府分配的各项任务;②开展
多种形式的精神文明建设活动;③受村民委托管理本村属于村民集体所有的财产;④管
理本村的生产和建设规划;⑤办理本村公共事务和公益事业;⑥调解民事纠纷;⑦制定
“村规民约”并监督执行;⑧协助人民政府维护社会治安;⑨协助人民政府做好与本村
村民利益直接有关的民政、统计、文化、教育、卫生、计划生育等行政工作;10
向人民政府反映村民的意见、要求和建议。
1985年9月,撤销县辖区和郊区办事处,原有的209个乡、镇政府调整为42个乡、2
5个镇人民政府,建有2779个村民委员会。乡、镇人民政府设正、副乡、镇长及秘书、
民政、财政、统计助理员,文化、教育、卫生等干部和计划生育员、通讯员等。农业
和工副业等经济工作,设经济管理委员会具体负责。每个乡、镇人民政府工作人员编
制13～30名不等。
附：伪基层政权
(一)城市伪基层政权
济南沦陷时期,日伪为强化其统治,于1940年在坊以下实施保甲制度。以户为单位
,设户长;10户为甲,设甲长;10甲为保,设保长及副保长。保以上为坊,共设99坊,每坊
置坊长一人;坊以上为区,共设11区。甲长由户长推举,呈报伪市公署、省会警察署备
案;保长经甲长推举,由伪市长和伪警察署长核定;坊长经保长互推后,由伪市长和伪警
察署长审核任用。保甲组织的主要任务是在伪警察机关的督导下,清查户口、稽查出
入境人员、监视居民言行、告发“不良”分子和摊派税捐等。如知情不报,实行连坐
。
(二)农村伪基层政权
日伪统治时期,先建立伪维持会,后又实行伪区、乡(镇)、保甲制度。区设区公所
,置区长;乡、镇设乡、镇公所,置乡、镇长;乡、镇设联保主任,由乡、镇长充任,统辖
各村庄的保长。