民国时期，加强化统治，镇压人民群众的革命斗争，国民政府加强了对人民的
控制和管理，其管理制度和方法沿袭了明清以来的保甲制，但又有新的发展。1924
年1月，吉林、黑龙江省施行保甲制，对人口实行保甲管理。1928年4月27日，吉林
省长公署下令，为利于人口管理，每户置门牌、户主牌两种，并在上面书写门牌号、
户主姓名、每户人数等，以便稽查；某院系某号门牌，某号住多少户等，区公所均
立门牌清册；还举行清乡，按户发给连坐甘结与联户表，每一甲由十家互相纠查，
令十家长指派各户轮流值日。1930年，国民政府颁布了组织法，规定市区划分为区、
坊、闾、邻四级组织，以“五户为邻，设邻长；五邻为闾，设闾长；二十闾为坊，
设坊长；十坊为区，设区长。”县以下分为乡、镇，乡镇之下设闾、邻。邻、闾、
坊等均为管理人口的基层组织。黑龙江地区某些地方实行井长管理制和乡村制度，
据《克山县地方政况概要》载，每井设井长一人管理民众。1930年冬，取消井长管
理制，实行乡村制度，百户以上为乡，500户以上为镇，乡设正副乡长各1人。镇设
正副镇长各1人，全县共9镇104乡，所有乡、镇长各就所在地设立办事处，称某某
乡公所或某某镇公所，设事务员1人，辅助乡长、镇长办理公务。各乡镇公所附设
调解委员会，排解纠纷，平息讼争。1932年，国民政府在内地颁布了《编查保甲户
口条例》，规定县下设区，区下设保甲，保甲以户为单位，户设户长，以家长担任；
十户为甲，设甲长，十家为保，设保长，保设保长办事处，如一乡（镇）中编有三
个保以上，则设保长联合办事处，由区公所或县长指定一保长为联保主任，并置书
记一至二人。依照条例，保甲组织负有的四项责任之一就是清查户口、稽查出入境
居民、监视居民言行。
1931年“九·一八”事变后，东北地区沦为日本帝国主义的殖民地。日本帝国
主义对民众实行血腥镇压和奴役的管理政策，给东北人民带来了极大的灾难。1932
年7月25日，伪满洲国协和会成立，在哈尔滨、齐齐哈尔、佳木斯、一面坡等地设
置地方事务局，对民众进行控制和管理。同年12月22日，伪满洲国公布《暂行保甲
制度》，对黑龙江、吉林、奉天、热河四省民众实行保甲管理。克山县于1933年11
月实行保甲制度，就全县划分为保，保分为甲，甲分为牌，牌约10户，甲约10牌；
保设保长、副保长各1人，甲设甲长、副甲长各1人，牌设牌长1人，全县共划5保、
288甲、3517牌。1933年12月22日，伪满洲国公布新《暂行保甲法》，规定居民以
10户为1牌，以村或相当于村的区域为1甲，1个警察区域为1保，实施保甲公约连坐
法，建立“自卫团”，强化法西斯统治。1934年1月17日，伪满洲国民政部公布《
暂行保甲法施行规则》，将城乡居民纳入牌、甲、保之中，实行“十家连坐”。
1934年2月3日，伪满洲国颁行《关于保甲法实施文件》，规定除新京、奉天、哈尔
滨三个特别市外，在全东北强制实施保甲管理制度，以10户为1牌，集牌为甲，集
甲为保，以1村或相当区域内之牌合为1甲，以警察署管理区域内之甲合为1保。东
北沦陷后，民众处于水深火热之中，民众的自由被摧残，思想受到限制，行动受干
涉，并且实行了连坐殃及池鱼的政策—10户连环保甲制度，一家人口有缺，九家收
押入狱，一家全逃，枪决其余九家家长。1936年8月8日，日本关东军发表第六次移
民计划，拟移入滨江、三江和龙江省1万户，实行植入统治。1937年，哈尔滨市实
施保甲组织管理。1937年12月1日，伪满洲国公布《市制》、《县制》、《街制》，
把伪政权的日本人次长管理制扩展到基层。1937年12月23日，伪满洲国废除《保甲
法》，公布《市、街、村自卫法》，市实行区、街管理制，设区街公所；县实行街、
村制，设街（城镇）、村（农村）公所，进一步强化统治。1939年6月7日，伪满洲
国制定《街村育成要纲》，强调街村区划要与警察区、协和区分会合作所等组织相
一致，强化了对街、村的严密监督和控制。1940年12月2日，伪满洲国制定《国民
邻保组织确定要纲》，规定城镇居民要组成班组；农村居民组成屯、牌，强化法西
斯统治。1942年12月8日，伪满州国发布《国民训》，又规定了一些国民必须遵行
的条款。1943年4月16日，伪满洲国发表《都市人口疏散紧急对策要纲》，以限制
生活必需品供给等方法，迫使龙江等省城镇居民从事农耕或筑路等工程，同时大抓
“浮浪”、“鸦片瘾者”从事各种劳役。为了加强对迁移人口的控制和管理，又于
1943年7月28日由内政部公布了《迁徙人口登记办法》，规定迁徒人口由家长报请
保甲长转报乡、镇公所登记，并由该管保甲长调查随时转报，以免遗漏；其迁徒在
三日以内或不出本乡、镇者得由该管保甲长设册登记，于月终汇报乡、镇公所备查。
1944年，日本官吏进入伪满洲国主要村屯，称“村参事官”，对村屯实行直接统治。
1945年“八·一五”抗战胜利，黑龙江地区得到解放，建立了各级地方民主政
府，人民当家作主，恢复了人身自由，人口管理工作走上了正轨。合江省政府于
1946年12月制定了《合江省户口管理暂行办法》，使人口管理有了依据。东北行政
委员会于1948年4月在发布的东公字第2号令中称：“为沟通城乡关系，发展生产，
繁荣经济，在城市，居民16岁以上，不分男女，自8月1日实行居民证，加强人口管
理。”1948年8月，东北人民政府又颁布了《户口暂行管理办法和城镇实行居民证
的规定》，为黑龙江地区全面开展人口管理工作奠定了良好基础。