严格控制农业人口转为非农业人口和严格控制将农村人口迁入城镇，是社会主
义历史时期的一项重要人口政策。据统计，1949年全省有非农业人口260万人，占
全省总人口的5.72％，1985年增至1017万人，占全省总人口的13.22％，36年间净
增757万人，平均每年增加21万人(1980年以后平均每年净增59万人)。每年增加的
非农业人口，除人口自然增长外，主要有以下几个来源：①从农业人口中招收工人；
②从农业人口中招收大、中专院校学生；③军队干部家属“农转非”；④职工、干
部家属“农转非”；⑤落实政策“农转非”；⑥无地农村人口就地“农转非”。其
中公安户口登记机关负责对职工、干部家属“农转非”的审批工作，军队干部家属
“农转非”由部队师以上政治机关审批。其他几个方面的“农转非”，由省和中央
有关部门规定政策标准，公安户口登记机关协助监督、审查和具体办理户口手续。
“文化大革命”以前，审批“农转非”工作主要由市、县公安机关，按照1957
年7月29日国务院批转公安部《劝止农民盲目流入城市和紧缩城市人口工作中发生
的问题及解决意见的报告》，以及1964年8月14日国务院批准公安部《关于处理户
口迁移的规定》办理。在执行中，山东省又制定了控制城市人口增长的具体措施。
1960年8月13日，省公安厅遵照中共山东省委关于“要严格控制由农村流入城市的
人口并动员一部分城市人口下乡生产，今后半年内公安部门不办理农村人口迁入城
市的转移手续”的指示精神，向县以上公安机关发出通知，规定农村公安机关，除
对学生持有就学证明、工人持有劳动部门的录用证明，经过认真审查后发给迁移证
外，其他人员一律不准迁入城市，城市公安机关除属于以上两种情况准予入户外，
其他一律不签发准迁证；在一年时间内停止办理农村人口迁入城市。1974年，为了
限制某些地区、某些单位不按国家计划招工，不限招工截止时间，随意招收农村人
口等做法，省公安厅与省粮食局共同制定了《入户和供应粮食通知书》。该通知书
根据国家招工计划，写明了招工单位、人数、对象和入户地区等，发至入户、供粮
所在市、县公安局、粮食局，凡不符合通知书规定招收的新职工，拒绝办理入户和
供粮。
1977年11月8日，国务院批转《公安部处理户口迁移规定》，具体规定了农业
人口转非农业人口的条件以及审批权限和手续等。公安部下发贯彻意见规定，每年
批准“农转非”的人数不得超过非农业人口1.5‰的控制比例(1980年又增加0.5‰)。
同年12月7日，省革命委员会转发《国务院批转〈公安部处理户口迁移规定〉的通
知》，提出三点贯彻意见：①依据国务院文件精神，参照公安部关于处理户口迁移
规定的宣传提纲，向广大干部和群众进行宣传教育，做到家喻户晓，人人明白；②
严格执行户口迁移规定，任何单位、任何人不得自立法规，另搞一套；③认真做好
市、镇无户口人员动员回乡和安置工作。
全省各级公安户口登记机关，按照规定要求正确处理了大量的户口迁移问题。
但也出现了个别违背国家规定，突击审批“农转非”的现象。1979年10月8日，省
委、省革委向全省批转《关于聊城、陵县、泗水户口迁移情况的调查报告》，决定：
①各地、市、县应由领导同志挂帅，立即组织有关部门对突击审批“农转非”的情
况逐户逐人进行检查，凡不符合规定条件的，无论是什么人的子女亲属，都要做好
思想教育工作，限期退回户口、粮食关系，已安排工作的予以辞退。②除招工、招
生、知青因病或因特殊困难返回城市落实政策、随军家属的户口仍由县(市)公安局
审批外，其他由农业户口转为非农业户口的审批权，一律收归地、市公安局。③坚
持户口迁移一律由公安机关统一审批的规定，其他机关或个人都不得自行决定，包
揽户口审批权，更不能乱立章法，乱开口子，乱批条子。1979年11月10日，中共中
央办公厅、国务院办公室向全国批转了该调查报告。
为了照顾某些行业单位干部、职工的具体困难，1983年至1985年，经中央有关
部委批准，全省先后解决了煤炭系统井下职工家属、军工三线职工家属、劳改工作
干部家属、检察院派往劳改单位干部家属的“农转非”问题。又经省批准，解决了
中学五级、小学三级教师家属，在海岛工作的职工家属，调入重点工程技术干部家
属，科学技术干部家属，在乡特等、一等残废军人及其家属，落实政策以及1964年
至1966年上半年成户下乡人员要求返回城镇人员的“农转非”问题。以上共计1217
万人，不占“农转非”控制比数。
无地农民集体“农转非”，按照《国家建设征用土地条件》第十二条“生产队
的土地已被征完，又不具备迁队、并队条件的，可转为非农业人口或城镇户口”的
规定办理。1984年7月21日省人民政府第47次常务会议确定，人均只有一二分土地，
人数在一二千人以内的集体单位“农转非”，由分管副省长审批；对人数较多、情
况比较复杂的“农转非”问题，由分管副省长提出意见，请常务副省长或省长审批。
在审批前，由省公安厅会同省建委、农业厅、财政厅、粮食局、劳动局，对行署、
市政府的请示报告进行审查把关，拟出审批意见，报省政府批准执行。1985年省政
府8号文件通知，审批“农转非”除按规定由各地审批的部分以外，需经省审批的，
凡一次“农转非”人口在五百人以下的，一般由省公安厅办理，一次转五百人以上
和虽不足五百人但情况复杂的，由公安厅会同有关部门审查，报省政府审批。同年
8月9日，省政府第86次常务会议讨论控制增加非农业人口问题，决定对成批“农转
非”，除人均土地在一分以下，地、县财政又能负担的以外，其他情况暂缓办理。
据统计，1978年至1985年，全省有56个市、县(次)向省政府提出书面报告，要
求将487154人就地“农转非”。经省政府批准的，有43个市、县(次)，346465人，
占报批人数的71.1％。其中批准人数最多的市是青岛市，为46075人，其次是烟台
市33625人；批准人数最多的县是邹县，为28054人，其次是安丘县6675人。