（一）校舍、师资与经费
1949年10月，山东召开了第一次全省小学教育会议，总结了一年来恢复与接管小
学教育的经验，确定今后小学教育的主要任务是巩固提高和整顿，同时力求继续恢复
与逐步发展，明确提出重视文化学习是小学教育的基本方针。1952年小学教育大规模
发展，采取的主要措施是：民办小学转为公办，私立小学收归公办，民办教师转为公
办教师， 小学一律实行五年制。至1952年底，学生增至453.75万人，教师增至12.21
万人， 分别是1950年的1.91倍和1.9 0倍。二年内增加的小学教师中，受过专业训练
的仅占41％（包括速师毕业生），其他是从高小或初小毕业生中招收的，教师素质的
下降，直接影响了小学教育质量的提高。1953年，中央根据各地不同程度的盲目发展
状况，提出了“整顿巩固，重点发展，保证质量，稳步前进”的总方针。山东省制定
了《山东省整顿小学教育初步方案》 ，采取的主要措施是：（1）小学发展初步纳入
了国家建设的轨道， 控制了发展速度， 1953年在校学生减少了近30万人，1953年至
1955年全省小学基本稳定在52000所左右， 学生430万人，教师12万人。（2）调整教
师队伍，提高师资质量。1953年下半年至1954年上半年，调整教师4800余人。通过业
余培训和离职进修， 至1955年有17000余人参加了业余学习。高小毕业及以下水平的
教师，已下降到33.8％。小学整顿以后，从1955年至1957年有了稳步发展。1957年，
教师中高小毕业及以下的已减少到17.2％，教育质量有了明显提高。学龄儿童入学率
已达到53.7％。 1958年“大跃进”，提出全省一年内普及小学教育，猛增小学24000
余所，招生530万人，1959年在校学生达到763万人，教师达到20.3万人（其中民办教
师增加6万余人），高小毕业及以下的有5.6万人，占教师总数的31.7％，致使教学质
量明显下降。其入学率虽已达到83.9％，但毕业率仅为20.1％（即1965年高小毕业人
数仅为1959年招生人数的20.1％）。1961年至1963年，根据中共中央“调整、巩固、
充实、提高”的方针，山东省对过分膨胀的小学规模进行了大的调整。但调整的效果
尚未及显现，从1964年开始，为贯彻中央“两种劳动制度，两种教育制度”的指示，
又开始盲目大办耕读小学。1965年有这类学校83881处，学生285万余人，加上原有的
小学共14.32万处，学生966.72万人，学龄儿童入学率为86.60％。民办教师由1959年
的6万余人增加到16.8万人，使小学教育质量再次受到影响。
“文化大革命”期间，1966年至1972年在校学生数和入学率均低于1965年。1973
年以后开始有所回升， 在校学生已突破1000万，学龄儿童入学率已达97.88％。教师
的情况是公办教师逐年减少（1976年已减少到8.98万人，比1965年减少了5.49万人），
民办教师逐年增加（1976年增加到29.29万人，比1965年增加了12.49万人），但教师
的在职培训工作基本上已被停止，教师素质不适应的状况十分突出。“文化大革命”
中，农村小学教师回大队记工分，代替工资制。
1978年省内各地根据教育部通知精神，对农村小学进行了深入调查，其情况是：
（1） 1975年以来，全省学龄儿童入学率平均为97％以上。但不平衡，有的地区入学
率仅为70％左右。 （2）学生流动率增高，1977年的流动率为4.3％；（3）有效普及
率偏低，一般在90％左右；（4）留级现象比较严重，平均留级面在5％—10％之内。
造成这些情况的原因，一是江青反革命集团的干扰破坏；二是教育行政部门对小学偏
重入学率，忽视了有效普及率；三是民办教师教学业务水平低，比重大，培训工作跟
不上，致使教育质量不高；四是学校经费紧张；五是办学条件差，房屋失修，桌凳缺
少，给教学工作造成很大困难。
针对以上小学教育存在的问题，并结合贯彻中央有关教育政策，1978年以来，在
小学教育方面，主要进行了以下几项工作：
1.从1981年开始，废止了“文化大革命”以来联中领导小学的体制，建立了县、
社（乡） 两级管理， 县、社（乡）、队（村）三级办学体系。1985年省政府颁发了
《关于中小学领导管理体制的暂行规定》，把发展基础教育的责任交给地方。城市小
学由区举办和主管；农村小学由村举办，乡（镇）主管，村协助管理，中心小学由乡
（镇）举办和主管。管理体制的改革，调动了乡（镇）和村办学的积极性，“一不等，
二不靠，三不伸手向上要，自力更生办学校”。农村办学热潮大为高涨，办学条件得
到了较快的改善。
2.从1979年开始，按照中央提出的“校校无危房，班班有教室，学生人人有课桌
凳”的要求，全省积极开展了以改善校舍，改善课桌凳为中心的中小学校舍改造工作。
据统计， 1979年初全省农村小学“黑屋子”、“土台子”约占50％。经过近8年的校
舍改造，1986年坚固适用的教学用房已占校舍面积的95％，使用木制课桌凳的学生人
数已占学生总数的94.16％。 基本解决了“黑屋子”、“土台子”问题。为进一步提
高农村小学校舍标准，1985年省内颁发《山东省农村中小学校舍改造六配套暂行标准》，
具体规定了对学校校舍、课桌凳、操场、院墙、大门、厕所的统一标准。1986年已达
到“六配套”标准的学校占总校数的76.6％。在此基础上，部分地区又提出了更高的
标准， 即建设标准化学校的7条要求（包括：绿化、操场、仪器、文体器材、图书资
料、教职工住房、校内通道）。使农村小学的校容校貌大大改观。校舍改造所采取的
主要措施是： （1）领导重视；（2）制定措施，实行奖惩；（3）依靠群众集资搞校
改；（4）坚持高质量严标准。
3.按照中央要求，对已达到普及初等教育要求的县（市、区）要进行检查验收制
度。省教育厅制定了《山东省普及小学教育检查验收工作提纲》，从1984年初至1987
年上半年，全省先后分七批对全省137个县（市、区）进行了检查验收，至1987年6月
全省已普及了小学教育。 1987年全省学龄儿童入学率为98.27％，上年在校学生巩固
率为97.98％，毕业率为97.21％。1990年学龄儿童入学率为98.6％，上年在校学生巩
固率为97.9％，毕业率为98.3％。
4.“文化大革命”期间，全省增加民办教师17万人，培训任务十分艰巨。从1977
年开始，大部分县（区）建立了教师进修学校，百分之九十五的公社（乡、镇）建立
了师资培训站，培训网基本形成。1980年全省师范教育会议提出“区别对待，分类组
织培训和进修”，用“教什么就学什么”的培训方法，至1986年小学教师中文化程度
达到中师及高中毕业的占教师总数的64.2％，1990年为77.72％。
5. 教育经费逐年有所增加。1978年全省小学学生人均经费12.41元（其中公用部
分为1.66元） ，1980年为人均18.07元（其中公用部分为2.91元），1985年全省用于
小学教育的经费，每生平均已达50.54元（其中国家拨款人均33.98元，社会集资人均
16.56元） ， 其中公用部分人均8.78元（其中国家拨款人均2.79元， 社会集资人均
5.99元） 。1990年小学教育经费每生平均124.50元（其中国家拨款人均77.18元，教
育费附加人均47.32元）公用部分人均22.92元（其中国家拨款人均5.58元，教育费附
加人均17.34元）。
（二）各类小学设置
建国后各类小学设置见表2—11。
表2—11
1.完全小学、高级小学、初级小学
建国后，省内小学按学段（年级）仍分为完全小学、高级小学和初级小学三种。
1950年全省有小学37649所， 其中完全小学1982所，占总校数的5.26％，单设的高级
小学仅28所，占0.08％，全省初级小学35639所，占总校数的94.66％。1952年完全小
学增至2981所，1957年又增至8250所，占小学总数的16％。至1965年完全小学占总校
数的16％，共22912所，高级小学384所。从全省统计情况看，城市小学已基本上都是
完全小学，县镇和农村小学中的完全小学约占县镇和农村小学总数的14％。自1966年
“文化大革命”起，小学不再分段，取消了完全、高级、初级小学之称。
2.重点小学
1962年5月， 省人委为贯彻全国教育会议关于“认真办好一批重点学校”的指示
精神，作出了《关于在全日制学校中指定一批重点学校的决定》。其目的是通过质量
较高的重点学校，树立榜样，带动和提高一般学校。省属重点学校由省统一领导，重
点小学委托所在地、县、市管理。全省第一批重点小学有六处，即：济南市芙蓉街小
学（后改名为大明湖路小学）、济南市经五路小学、青岛市江苏路小学、泰安市实验
小学（后改为泰安市第二实验小学）、烟台市毓璜顶小学、平度市实验小学。1962年
12月， 省教育厅制定《省重点中、小学、师范学校暂行管理办法》，规定：（1）省
重点小学也是专区、市、县的重点学校，实行统一领导，分级管理。有关干部、师资、
教学、财务等决定权统一集中归省，经常的具体管理，应充分发挥各专区、市、县的
领导作用。 （2）重点小学校长一般应配备县局长级或正区级，并具有一定业务能力
的干部充任， 其任免由所在市、县提名，专署教育局审核，报教育厅批准。（3）教
师一般应具备中师毕业程度或相当中师毕业程度，由所在市、县具体管理，但三级以
上的教师调动， 须经教育厅批准。（4）学校应按规定的教学计划执行，变动应经省
教育厅批准， 应保证全年九个半月的教学时间。1963年5月，省教育厅根据省确定的
“小宝塔”规划，又选出办学条件较好的177处小学作为重点办好的学校，要求在二、
三年内办好，带动其他学校前进。在确定全省重点办好的一批小学以后，省教育厅又
确定由各专区、市定点办好的完全小学1662所。其中包括：济南41所、青岛33所、淄
博35所、枣庄15所、烟台专区280所、临沂专区188所、泰安专区121所、德州专区117
所、 聊城专区112所、 惠民专区143所、济宁专区161所、昌潍专区279所、菏泽专区
123所、济南铁路系统14所。
“文化大革命”开始以后，取消了重点小学的提法，一律改为普通小学。从1977
年起省教育厅先后发出《关于办好重点中小学的通知》和《征求对办好重点中小学的
意见》 ，陆续恢复并新增了一批重点小学。至1985年，省重点小学已达21所，见表2
—12。
表2—12
1985年以后，省教育厅取消了对重点小学的提法，不再有“重点”和“普通”之
分。
3.耕读小学
1964年，为贯彻中央“两种劳动制度，两种教育制度”的指示，省内建立耕读小
学41404处，学生136.1万人，1965年发展到83881处，学生285.7万人，是当年全日制
小学学校的1.2倍，学生数的41％。1966年“文化大革命”开始后，“两种教育制度”
受到“批判”，耕读小学随即停办。
4.私立小学
建国前后，山东省颁发了有关私立学校的暂行管理办法，对私立小学采取了分别
对待的政策：取缔了军阀、党棍办的学校和以反共头目命名的学校；对教会学校坚持
学校与宗教分开；对以赚钱为目的的商业性学校逐步接管；对符合条件的私立学校，
积极予以支持和经济上的扶持。这些政策的实施为私立小学逐步改为公办打下了基础。
建国初省内私立小学主要有四种类型： （1）接受外国教会津贴的教会小学，全
省共36所； （2）资本家和私营大厂的小学，这类学校经济来源有保证，办学条件较
好， 规模较大，全约有30余所；（3）经济上一般可以维持的私人办学校，经济来源
主要靠学生学费为主， 全省约有30余所；（4）经济来源没有保证，主要依靠部分学
生的学费和政府补助，学生成份多为劳动人民子弟的，全省约有40余所。
按照中央“在三年内有计划、有准备的将私立小学全部接管，一律公办”的指示，
1952年5月首先将全省36处教会小学改为由政府接办8所，私办公助23所，私人办5所。
1952年下半年接办经济状况差和比较差的私立小学80所（其中教会学校24处），完全
改为公办，其余36所至1956年已全部改为公办。
表2—13
5.子弟小学
为照顾本单位职工子弟就近入学，减轻社会负担，改变单一的教育部门办学模式，
省内部分厂矿企业、机关、学校设立了子弟小学，亦称“其他部门办学”。山东省厂
矿企业办学有较早的历史，早在1922年就有淄川洪山煤矿办的洪山风井小学，1924年
由铁路办的张店铁路子弟小学。建国后随着省内厂矿、业的迅速增加，职工队伍不断
扩大，职工子弟入学难的问题比较突出，尤其在厂矿比较集中的淄博、东营、兖州、
新汶等地，职工人数多，居住比较集中，单纯依靠教育部门办学解决子女入学困难很
大。为此，政府号召有条件的企事业单位办子弟小学，以减轻教育部门办学的压力。
1950年已建立子弟小学35处， 学生11496人。至1955年又增加二倍多。1956年根据上
级有关文件精神，将大部分子弟小学收归教育部门统一管理。接管以后因受教育经费
和师资力量的限制，均难有所继续发展，致使不少厂矿企业的学龄儿童不能按时入学。
1957年全国第三次教育行政会议提出：“小学教育的发展必须打破由国家包下来的思
想，在城市里要提倡街道、机关、厂矿企业办学。”为此，子弟小学又得以恢复和发
展。 1965年全省已有其他部门办学249处，学生118283人，教师3789人。至1990年已
达420处，学生165776人，教师10893人。占是年全省小学数的0.6％，学生数的2％，
教师数的3％。
子弟小学的领导机构、管理机构、经费来源及开支、教职工的配备充实等方面，
由办学单位自行解决。在教学业务上则受教育行政部门的具体指导，保持横向联系。
其课程、课时、教学要求、规章制度、学生管理等方面与普通小学一致。省内较大的
厂矿企业设教育处（教委）或教育培训部，中小型企业则设教育培训中心或教育科，
在企业内部行使教育行政部门的职权。子弟小学的办学经费比较宽裕，办学条件优于
地方。教师充足，平均每一教师负担学生数也少于地方（1985年社会小学每一教师负
担学生23.54人，子弟小学为17.49人）。
6.民办小学
建国后，根据教育部的指示，小学办学以政府统筹与发动群众办学相结合。各地
由群众（主要是农村）自己办起了一定数量的民办小学，解决了一部分失学儿童的就
学问题。1949年全省有民办小学550所，学生50064人，民办教师1422人，至1951年底
已发展到民办小学12002所，学生638039人，教师17816人，占全省小学总校数的26.4
％，学生数的18.7％，教师数的18％。在民办小学的发展过程中也存在一些问题，一
是经费困难；二是教师待遇低，水平低，教学质量差；三是教育发展不平衡影响政策
的贯彻执行；四是有的地区搞一刀切，把公办小学一律改为民办，增加了群众负担。
1952年，根据中央所提“今后小学以公办为主，同时群众在自愿的基础上自己办学，
政府不应加以限制，但这种民办小学必须是有计划的有领导的发展，使其能长期的坚
持下来”的方针。山东省提出“小学以公办为原则，在公办不能满足群众文化需求而
群众确实自愿且具备必要条件要求自己办学时，可允许群众自办，即对民办小学也要
掌握，不是大量发展，而是有计划有领导，并适当加以控制的精神”。但不久又规定：
“从1952年8月份起，本省民办小学不论民办公助或公办民助，一律转为公办小学”。
1952年由政府接办的民办小学共10802所， 占1951年民办小学总数的90％。对未接办
的民办小学采取了比较严格的控制办法，要求民办小学“必须在百户以上村庄，或联
合几个小的村庄达到百户以上，有校舍校具，有合格师资。在经费方面，最少要保证
教师吃粮（每月小米60斤—70斤），有足够的办公教学费用（每月小米20斤—30斤），
经费的筹措可用学生收费办法，但每生每年负担不得超过小米30斤”才能办学。由于
政策上的限制，1952年民办小学仅剩194所，学生47752人，教师1447人。
1953年小学整顿以后，在校学生数比1952年有所减少，学龄儿童入学率已由1952
年48.5％下降到42.9％。这与群众迫切要求子女入学的要求有了矛盾，因此有不少乡
村的群众积极要求自办小学， 民办小学又有了发展。 至1957年底全省已有民办小学
1761所， 学生144257人， 教师3861人，占全省小学总数的2.3％，学生数的2.9％。
1958年1月， 省教育厅制定《山东省民办小学实施管理暂行办法（修正草案）》，其
目的是为积极普及小学义务教育，充分发挥群众办学的力量，大力提倡群众集体和个
人办学，提高人民群众的文化水平，适应社会主义建设的需要。1958年实行全党全民
办学的群众路线，贯彻“两条腿走路”的办学方针，掀起了群众办学高潮，大量发展
了民（社）办小学。至1959年全省已有民（社）办小学24614所，学生2247804人，教
师63855人， 占全省小学总数的30％左右。1962年，山东省提出将一部分农村的初级
小学逐步改为由队举办（完全民办或民办公助），国家集中力量办好完小。因此民办
小学又有很大发展，至1964年底，全省民办小学已有57555所，学生336.6万人，约占
当年全省小学的50％左右。
“文化大革命”开始后的1968年，嘉祥县二位小学教师投书《人民日报》，信中
“建议所有（农村）公办小学下放到大队来办，国家不投资或少投资小学教育经费”，
“教师都回本大队工作，国家不再发工资，改为大队记工分”。此建议（简称“侯王
建议”）展开讨论后，各地立即付诸实施，将大批农村公办小学改为民办，以后又逐
步将一部分县、镇公办小学和城市公办小学也改为民办。1971年下半年后，国家又陆
续收回公办小学领导权和公办小学教师。 至1973年统计，全省有小学76610处，学生
946万人， 其中民办（集体办）小学73172所，占总数的96％，学生846万人，占小学
生总数的88％。民办小学的加速发展，带来的实际问题是：领导管理权限不清，职责
不明；办学条件长期得不到改善；教育质量提高缓慢；民办教师待遇低等。
1985年，省委、省政府制定《关于贯彻〈中共中央关于教育体制改革的决定〉的
意见》和《关于中小学领导管理体制的暂行规定》，决定农村小学由村举办，乡（镇）
主管，村协助管理。并就经费筹措，民办教师待遇等问题作了具体规定。民办小学的
管理体制确定之后， 办好民办小学的三个关键问题是：（1）对民办教师的培训与提
高；（2）改善办学条件；（3）合理解决并逐步提高民办教师的生活待遇。1985年以
来，这三个问题都逐步得到较好的解决，使民办小学走上逐步正规发展的道路。