1912年南京临时政府成立后，教育部首先制定了《普通教育暂行办法》及《暂行
课程表》 。所定办法与清末主要不同点是：（1）各类学堂均改称学校，监督、堂长
一律改称学校长； （2）小学读经科一律废止；（3）初等小学可以男女同校；（4）
各种教科书。 要合乎共和民国宗旨，清朝学部颁行之教科书一律禁用。1912年9月教
育部公布《小学校令》，规定的教育宗旨为：“小学教育以留意儿童身心之发育，培
养国民道德之基础，并授以生活所必需之知识技能为宗旨。”其学制定为初等小学四
年（为义务教育年限），高等小学三年。五四运动以后又改为小学六年制（初等四年，
高等二年）。民国初期，全省小学以初等小学为主。1912年，初等小学占小学总数的
94.4％，学生数的89％。至1933年，初等小学占小学总数的比例仍维持这个水平，初
等小学升高等小学的学生数约为十分之一。至1936年学龄儿童入学率虽已到47.72％，
但其巩固率没有官方统计， 升学率约为十分之一左右。平均每校有学生46.25人，每
一教师负担学生24.94人。
表2—2
民国时期小学设置如下：
1.省立小学
从1912年开始，山东依照《小学校令》将24所济南的官立小学堂和历城县立小学
堂改为省立小学校。
表2—3
1915年，省立小学扩展为30所，即省立高级小学3所，模范小学3所，初级小学24
所。并将原以数字顺序命名的学校，大部分改为以学校所在街道命名。
1917年，山东省立小学又改为8所，其余改为历城县立。8所省立小学是：省立第
一师范附属第一小学，省立第一师范附属第二小学，省立女子师范附属小学，省立模
范高等小学（包括附属国民学校），省立制锦市高等小学（包括附属国民学校），省
立莪雅坊高等小学（包括附属国民学校），省立新育高等小学（包括附属国民学校），
省立竞进女子高等小学（包括附属国民学校）。
1919年， 省立小学仍为8所，将原来的制锦市、莪雅坊、新育、竞进小学改归历
城县立，增加省立第二、三、四师范附属小学及省立第六中学附属小学为省立。
自1929年开始，山东小学教育走向比较稳定的时期，为“求小学教育之改进”，
创造“山东小学教育之新纪元”，部分省立小学“冠以实验之名”，将以往之省立模
范、制锦、竞进、莪雅、新育五所小学改为省立第一、二、三、四、五实验小学。第
一师范附小一、二部合为一校，增加第二女师附小为省立，共11所学校。
表2—4
自1930年起，除保留省立第一、二实验小学，第一、二、三、四师范附小和第一、
二女师附小外，原省立第三、四、五实验小学移交济南市（本年济南府改为济南市），
改为市立第一、二、三实验小学，但每年仍由省库补助一部分经费以资接济。
1932年省立小学扩充至15所，次年又扩充至51所，扩充的这些省立小学主要是部
分省立师范和省立中学的附属小学。
抗日战争胜利后的1946年，恢复的省立小学共10所。
表2—5
省立小学归省教育厅直接管理，经费由省库拨给，办学条件相对较好，师资力量
优于一般小学，经费比一般小学要充裕，以1929年为例，普通小学每年每生平均经费
为9.36元，而省立小学每年每生为37.70元，为其4倍多。
2.国民学校
根据民国政府教育部1915年7月公布的《国民学校令》 ，各地将“从前设立之初
级小学一律改称国民学校”。国民学校按县以下自治区划分的新学区而设立，通称区
立国民学校。1922年底，教育部公布《学校系统改革令》，又令各地将国民学校仍称
初级小学。
表2—6
抗日战争胜利后，省教育厅根据“全省教育复员计划”，小学又改称国民学校，
高初等小学合设的称中心国民学校，初级小学称保国民学校。
3.私立小学
民国初期， 私立小学较清末有所增加， 1913年已有私立小学1435所，最多的是
1929年，达到8026所，学生264696人，占全省小学总数的29％，学生总数的24％，以
后逐年有所减少。部分年度全省私立小学情况见表2—7。
表2—7
私立小学的开办、变更及停办，按照规定须经市、县主管教育行政机关核准后立
案，受主管机关的监督和指导，学校一切工作均须遵照现行教育法令办理。学校遵章
设立校董会，设董事长一人，校董若干人。校董会的主要职权是筹划学校经费，选聘
校长及商同校长聘请教职员。其办学经费主要来源于学生学费（以1929年为例，每生
每学期平均3元左右） 、个人捐助及团体捐助，政府每年也由省库拨款补助一部分，
如1925年政府补助济南私立商埠小学等14所私立小学经费20763元。 民国时期，私人
办学受到政府的重视和支持，小学教育以多种形式办学，得以较快发展。
教会小学是私立小学的又一形式。1864年（清同治三年）初，美国北美长老会传
教士狄考文来登州（今蓬莱市）传教，不久即创办一所“蒙塾”，招收儿童加以“教
育”，为外国教会在山东办学的开始。以后英、法、德各国传教士先后进入中国办教
会建学堂，“凡传教士所到的区域，有教堂即有学校”。据1920年统计，省内已有42
个市县设立教会小学共1084所（其中高级小学142所），学生19864人（其中高小学生
2782人）。其中又以美国教会小学为最多，占教会小学总数的71％，其次为英国占21
％。是年，教会小学占全省小学总处数的5.7％，学生总数的3.7％。教会学校经费充
裕，其来源包括：教会津助、教会捐款、学生学费、教友捐助、临时筹措、募捐等。
五四运动以后，教会学校由“二十世纪初叶的极盛时代”变为“势力锐减，以前所处
之优越地位渐渐动摇”，数量急剧下降。这一方面是全国人民展开了轰轰烈烈的反奴
化教育和收回外国人在华教育主权的斗争，另一方面当时民国政府对教会学校的办学
采取了“立案” 的限制措施。1929年全省教会小学减至104所，学生减至5593人，与
1920年相比，学校减少90.5％，学生减少72％。教会学校的教育内容包括三个方面：
一为道学，内容是“对于天父的认识，忠于耶稣，爱护教会”；二为经学，这是教会
学校为循中国之旧习，迎合一部分封建贵族文人，以便取得他们对教会学校的支持而
设的课程；三为科学文化知识。
表2—8
4.短期小学、简易小学
为推行义务教育，各地除办初级小学和高级小学外，又办了短期小学和简易小学，
招收不能入初级小学的学龄儿童，修业年限按课时计算，简易小学为2800课时，短期
小学为540课时。
表2—9
1935年，省内各市县分一、二、三期共设立短期小学3240处，每期为二个月。当
时省教育厅曾规定：短期小学校舍，应尽量利用当地原有公所、祠庙等房屋，并可借
用或租用民房；凡捐款设立短期小学，或以房舍田地借给短期小学应用者，得由县政
府转呈教育厅予以褒奖短期小学不收学费，学生所用之书籍、石板等，概由教育厅发
给。
抗日战争爆发后，山东省的教育事业遭到日军的严重破坏，“各校或被焚烧或被
拆坏的约计失十之七八”，“校舍成为废墟，或鞠为茂草颓垣败瓦，触目伤心”。但
侵略者也更明白“教育为政治基础， 推进政治必须振兴教育”。1938年3月伪教育厅
成立之后，“立即着手恢复”各级学校，规定初等教育以“训练、健全师资，尽量推
进小学，以巩固教育始基”为要点，至1942年恢复各类小学17528所，学生866840人。
约占战前41％和44％。这是在日伪统治区恢复小学最多的一年，以后又逐年下降。
抗日战争时期，解放区的教育形式，大量的还是以小学为主。当时在解放区，小
学不仅是一村的教育中心，而且又是全村的宣传中心、娱乐中心、群众活动和斗争的
中心。从1940年开始，随着抗日民主政权在各地的普遍建立，各根据地先后恢复小学
教育。《战时国民教育实施方案》制定以后，改“四二”学制为“二二二”分段学制，
要求小学要简单化、军事化，每日半天授课半天参加社会活动和救亡工作。至1941年
上半年就已恢复小学9925所，入学儿童429682人。抗日战争胜利后，解放区进一步扩
大，小学教育得到迅速发展，至1946年6月，小学学生数已达到战前最高年份的89％。
解放战争全面爆发以后，学生数又有所下降。1948年开始，随着省内各大中城市的先
后解放， 形势有了很大转变，9月，召开了第三次全省教育会议，确立了新民主主义
的教育方针和政策，恢复小学“四二”学制，同时进行了对新解放地区小学的接管和
改造工作，贯彻对新区与城市的“整理改造”和对老区农村的“巩固提高”的政策，
小学教育走上了全面恢复与发展的道路。 至1949年7月，儿童入学率已恢复到35％左
右，见表2—10。
表2—10
抗日民主根据地及解放区小学学校类型有：
1.抗日小学
抗日小学是抗日战争时期恢复各类小学后的通称，包括完全小学、初级小学和高
级小学等。1938年5月，胶东抗日根据地成立国防教育委员会以后，即在黄县、蓬莱、
掖县组织训练班训练教师办起抗日小学，制定《小学教育方案》等多种教育规章。同
期，鲁西地区的定陶、巨野、茌平等县；鲁南地区的日照、莒县、莒南和沂蒙地区也
相继办起了乡村抗日小学。根据地设立的抗日小学，除在日伪“扫荡”时期内，学校
一般不容易受到日伪的干扰和破坏。校址固定，教学秩序较稳定，教学活动也相对正
规，一切按照民主政府制订的教育政策开展学校工作。遇到日伪“扫荡”时，学校就
地分散，暂时停课。“扫荡”后学校仍能照常进行教学活动。解放区根据地以这类小
学占多数。
2.抗日游击高级小学
这是在抗日游击地区设立的基本没有固定校址和场所的学校。学校师生随抗日形
势变化，一遇敌情就转移到相对安定的地方继续上课。上级政府也酌情发给学校一部
分武器以备自卫。学校的特点是随抗日武装活动的转移而转移，所以称游击学校，其
宗旨是为抗日战争服务，为中心工作服务，培养一部分抗日干部。在校学习的时间是
根据战争需要和工作需要而决定，课程以学习国文、算术、政治为主，学生年龄一般
在十七八岁，也有二十多岁的，学生来源于随党政干部出来的子弟，有志革命的青少
年、抗日小学的毕业生和村上的优秀儿童团长等。学生毕业后由抗日政府分配到各抗
日组织或抗日小学中工作，弥补战争时期中学、师范和干部学校的不足，为抗日战争
培养了急需的军政教育人才。以鲁西北地区为例，1937年至1945年全区共建立高级小
学45处，其中抗日游击高小有14处，占高级小学总数的三分之一。
3.抗属小学
根据地在恢复小学教育的同时，在部分专署、县建立了抗属小学，招收抗日军政
人员子弟入学。学生入学后实行供给制，由政府供给粮食、菜金，补助鞋袜服装费。
如1942年春，鲁西南专署建立的抗属子弟学校，入学条件是军队连级干部子女，地方
党政群团体区以上干部子女，年龄在12—20岁之间，男女兼收。学生入学需干部所在
单位保送，专署民政科批准，入校后根据文化基础编班授课，校址不固定，在游击中
坚持学习。学生在学习文化课的同时，也参加一些实际工作，如协助征收公粮、抬担
架、当看护和演戏搞宣传等。建立抗属小学的同时，各地还在一般小学内招收受优待
享受供给制的抗属学生，如1942年滨海地区有抗属小学一所。另外在各县小学受政府
生活费供给的学生，1942年为147人，1943年为1192人，1944年为1053人。
4.实验小学
《战时小学暂行规程》规定每县设立一所实验小学，因各地情况不尽一致，有县
设的、专署设的，也有行署设的。实验小学的性质是实验无产阶级领导的人民大众的
反帝反封建的新民主主义的教育方针，并代教育行政部门编写小学临时教材，修订小
学课本，组织和领导该地区的教学活动。
5.抗日两面小学
在日伪占领区和抗日根据地边缘区设立的小学，因具有在表面上为应付敌人迷惑
敌人的日伪小学形式，实际是由抗日民主政府掌握的小学，称两面小学。这类小学由
抗日政府选派教师，通过各种形式对学生进行抗日爱国教育，宣传抗日民主政府的各
项政策法令。学生在学习文化知识的同时，政治思想觉悟也在不断提高。这类学校的
管理虽属日伪占领区，但实际的教育内容却是由根据地安排的，破坏了日伪政权对学
生进行奴化教育的目的，争取了大部分学生参加了抗日武装和地方工作。
6.庄户学
1943年11月，小学教师张建华在滨海专署莒南县洙边区莲子坡创办了庄户学。作
为小学教育上的一种新形式，它打破了单一“正规化”的办学方式，在根据地群众生
活较贫困地区，充分发挥了教育为人民服务的作用。庄户学根据群众需要办学，把教
学与生产劳动、学校劳动与学生家庭劳动、学校教育与群众斗争结合起来，使山坡地
头都成课堂，就地上课就地写字，又劳动又学习，使上学有困难的孩子得到了受教育
的机会，学到了知识。1944年初，滨海专署为了研究庄户学的办学经验，以洙边区东
部的石门涧为中心，建立教育实验区。主要任务是研究教育如何与生产劳动相结合，
如何联系群众并根据群众的需要与自愿来办学。庄户学的办学经验推广以后，也出现
了一些认识上、做法上的偏差，如滨海专署的莒南、临沭等县率先取消小学改办庄户
学，把有条件上全日班的儿童，也一律改为半日班、午班。把学生从教室、学屋拉到
山坡、地头上课。以生产常识和政治任务为学习内容，原来的课本或弃置不用或只作
参考。 一度出现了庄户学代替一切小学的偏向。1945年7月《大众日报》发表社论指
出，有的县还不明白庄户学的实质是什么，就下令“小学一律改为庄户学”，“反对
一切正规化”。为纠正这一倾向，1946年初省政府发出《关于整顿与发展小学的指示》，
提倡发展正规小学，重视全日制小学。此后，全日制正规小学和庄户学因地制宜地得
到发展。
7.保育小学
保育小学的前身是设在山东省政府驻地的临沂抗日干部子弟小学，成立于1940年。
主要是为省府机关干部子女而设，学生享受供给制待遇。解放战争爆发后转移到胶东
乳山县。 1947年冬因战争环境残酷，又渡海转移到辽东临江县。1948年7月返回山东
临沂后改称省级机关保育小学。1949年移驻济南洪家楼后改称省立保育小学，1950年
又迁至市区经八路胜利大街，1955年撤销保育小学改为普通小学，即现在的胜利大街
小学。
8.民办小学
小学实行民办在农村早有传统。抗日战争爆发以后，大部分学校因受战争影响而
停办。小学教育开始恢复以后，大部分是以公办的形式建立起来的。尤其是自1941年
提出“向正规化迈进”以后，小学大部分属于公办，民办为数很少。1945年初全省第
三次行政会议以后，开始以政府名义提倡民办。但当时一般仅从单纯的经济观点出发，
用摊派的办法由各村自筹经费解决小学民办问题。1946年下半年全省第二次教育会议
提出“大力实现民办公助的办学方针” 。9月，省政府下达《关于实行小学民办的指
示》 ，具体办法是：（1）各地区今后在农村中建立小学时，一律实行民办。高级小
学及城市中的小学亦争取实行民办。 （2）各地区现有的公办小学，除高级小学、完
全小学暂维持公办，城市初级小学争取改归民办外，所有农村的初级小学应一律改为
民办。 （3）小学实行民办，政府更应加强教育工作的领导，帮助民办小学改造与提
高， 注意解决其随时发生的困难，不能放任自流。（4）民办小学经费基本上能由群
众自筹自给以后，政府仍保持供给学校开支经费的三分之一补助费，以调剂和鼓励学
校的建设和改进。 （5）小学民办限于1946年11月底以前完成。此后，各地公办小学
开始转归民办。 如滨海地区至1946年11月统计，转民办的初级小学有992处，占小学
总数的65％； 鲁中地区沂南等七县1946年12月统计，原有民办小学370处，公办转民
办1058所， 新发展的民办494处，合计1922处，初级小学已大部分转民办。小学转民
办中的经费来源包括：学田、随粮代征、合作社利润提成、变工教学、捐募、提取一
部分斗争果实、筹集基金等。小学民办的管理是健全村一级的领导机构，成立村文教
委员会（或校董会）与学校领导（校长）共同管理学校。
小学民办政策从1946年9月至1948年9月实行了二年。 1948年9月， 省政府公布
《关于小学公办与民办问题的决定草案》指出：“1946年推行民办，目的在于发动群
众自己办学，以期在小学教育上，实现群众需要和自愿原则，达到群众管理学校，并
克服非群众路线的命令主义的作风。这一基本出发点是正确的，并获得了一定的成绩”，
“但由于当时战争紧张，集中力量支援战争的情况下，省府为紧缩财政开支，指令各
地区一律限期将公办转为民办，因而就难以有准备、有领导、有计划地依据地区条件
和群众需要与自愿逐步转变，而是简单的官命民办，民办后又放松领导，学校经费不
固定，教师生活无保障，以及其他各种重大问题，均未得到及时而有效的解决，造成
紊乱无秩序的状态，教学效果普遍降低，不满足群众的要求，达不到民办的原来目的”。
为了克服以上这些偏向，《草案》提出：“小学民办就不能适合此种情况，就必须以
大部分公办为宜”。以后，小学又大部分改为公办，但“群众要求自己办学，可以允
许民办”。