一、清末和民国时期
清末举办学堂，其校舍大多使用书院旧址或旧署衙改设，较为简陋。新建立的学
堂，其校舍一般均由政府拨专款建设。私立学堂校舍，因校而异，其中以教会所办学
堂条件较好，一般均备有教室、办公室、仪器室、实验室、琴房和宿舍、饭堂等。清
末山东学堂校舍资产是以其价值折合银两进行统计，如1909年 （清宣统元年） 统
计， 山东学务资产中屋宇及地基总价值为银1482231两，面积不详。
民国建立后，教育部陆续公布了小学、中学、实业学校、师范学校和大学等规程，
对各类学校的校舍都作了相应规定。如1912年12月教育部公布的《中学校令施行规则》，
其中第二十八条至三十二条即为校址、校舍之规定，主要内容有：“中学校校地须具
有相当之面积，应须于道德及卫生上均无妨害”，“中学校应备各室如下：一、普通
教室；二、博物、物理、化学、图画等特别教室，博物、物理、化学之特别教室得便
宜兼用；三、礼堂；四、图书室、器械标本室；五、事务室、教员预备室、学生休息
所及其他必要诸室”，“中学校之有寄宿舍者，当设自修室、寝室、学监室、膳堂、
应接室、浴室、盥漱室、疗养室等”。
民国时期，各类学校大多沿用清末学堂旧有校舍，新建学校则由教育经费中的临
时费开支。在民国初期北京政府统治的十余年间，全省省、县两级教育经费均十分紧
张，尤其军阀混战的数年间，连经常费都不能保证，更无力拿出临时费进行校舍建设。
1928年山东由南京国民政府统治后，教育经费开始逐年增加，每年预算安排时均留有
部分临时费供开支，但数目不大，通常年份省级教育经费临时费在30万元左右，县级
教育临时费不超过100万元， 平均每县不足万元。加之临时费开支范围除修建费外还
有设备购置等其他支出项目， 真正能用到校舍建设的不多。如1933年，山东省级教
育临时费支出306350元，占同年教育经费支出总数的9.86％，其中用于校舍修建及设
备购置的为194012元， 占同年教育临时费支出的63.33％。县级教育临时费1932年全
省合计预算安排993346元，占县级教育经费预算支出总数的22.3％，各县情况不一，
高的3万余元， 低的尚不足千元，校舍建设状况存有较大差异，多数仅能修缮利用旧
校舍，有能力新建校舍者极少。至中华人民共和国成立之前，全省各类学校校舍大多
仍为利用庙祠产、书院旧址和民房，新建校舍比例极小。以济宁市为例，1949年建国
前夕统计，济宁市（现市中区）25所公立小学中，以寺庙为校舍的16所，沿用书院旧
址的1所，借用民房为校舍的7所，仅有1所系国民党资产。
二、建国后
（一）校舍基本建设
1950年—1952年，山东省三年累计竣工校舍建筑面积20.8万平方米。“一五”期
间， 随着教育事业的较快发展，校舍建设规模也相应加大，五年累计竣工面积113万
余平方米，平均每年竣工面积已超过建国初三年的总和。“二五”期间，校舍基本建
设进入一个高潮， 五年累计竣工面积达150余万平方米，而且校舍设计合理，施工质
量较高，许多学校至今仍在使用的基本校舍设施，大多都是在这一时期建造的。接下
来的三年国民经济调整时期，随着教育规模的整顿压缩，校舍基本建设的规模也随之
压缩， 三年累计竣工面积仅46.8万余平方米，其中1965年教育基建投资806.2万元，
占全省基本建设投资总额的4.31％，与1956年教育基建投资1182.9万元和占全省基本
建设投资总额8.9％相比，投资额下降了31.85％，占全省基建投资的比重下降了4.62
％。“文化大革命”期间，前期几年国家未安排基建投资，校舍规模远远不能适应办
学规模的需要，尤其是中小学，校舍紧张状况一直未得缓解。后期几年教育基建投资
有所安排，但额度不大，每年在1300万元上下，其中1976年为1440万元，虽比1965年
增长78.66％， 占当年全省基建总投资的7.69％，但由于头几年欠帐太多，仍不能缓
解校舍紧张状况。 10年间虽竣工校舍建筑面积390余万平方米，但因国家教育基建投
资不多，竣工校舍多系地方挖潜解决，尤其是农村中小学，多由发动群众办学建设校
舍，莫不因陋就简，土法上马，管理混乱，建筑质量无法保证，埋下安全隐患，成为
以后危房增多的主要因素。粉碎江青反革命集团后，从1977年起，教育基建投资开始
缓慢增长，当年完成教育基建投资1466万元，1978年完成1708万元，但由于这时期中
小学增加较多， 在校生规模较大，如1977年全省中学在校学生达522万人，小学在校
学生达1036万人，校舍严重不足，中小学每班学生数大大超出定额，严重影响了教学
质量。同时，简陋校舍危房增加又不得不继续使用，对学生安全构成严重威胁。中共
十一届三中全会以后，教育地位得到重视，基建投资逐步增加，1979年当年完成基建
投资4426万元， 较上年增长1.59倍。 “六五” 期间， 国家安排的基建投资增加到
40636万元， 加上自筹投资，计划投资额达到54575万元，实际完成54086万元，竣工
面积216万平方米。 “七五”期间，基建投资持续以较大幅度逐年增长，基建投资总
额达到206261万元， 其中自筹投资达到141533万元，占基建投资总额的68.62％，是
建国以来首次超过国家投资额度的时期。 “七五” 实际完成基建投资205390万元，
竣工面积613万平方米。 1 981年—1990年的十年，是山东教育基建取得巨大成就的
十年，全省各级各类学校校舍建设产生了质的飞跃，这主要得力于认真贯彻了中共中
央《关于教育体制改革的决定》，实行了分级办学，调动了各方面的积极性，使以前
全靠国家财政投入的单一基建投资渠道，转变为国家投入作补助，市、县、乡三级筹
资和群众集资为主体的多渠道并存体制，从而取得了前所未有的教育基本建设成就。
1981年—1990年校舍建设竣工面积等于1950年—1980年校舍建设竣工面积的总和，而
且投资结构合理，教学行政用房和生活福利用房配比适当，缓解了长期积累的矛盾。
1981年—1990年教育基建的突出成就有两个方面，一是农村中小学校舍改造取得突破
进展（详见农村中小学校舍改造部分），二是高等院校基本建设成就斐然。以省属高
校为例，十年建设成就主要表现在以下几方面： 第一、 基建投资增长快， 来源宽。
十年累计基建投资完成62383万元，在基建投资来源中，省财政22136万元，占总投资
的35.48％；国家投资20895万元，占总投资的33.50％；自筹及其他投资19352万元，
占总投资的31.02％。 第二，建筑竣工面积增加较多。十年中竣工建筑面积170.83万
平方米，教学、生活用房得到较大改善。第三，新建校舍各类用房的比例较为适当，
基本保证了各方面的需要。在新建校舍总面积中，教室28.64万平方米，占16.77％；
实验室17.09万平方米，占10.00％；图书馆9.24万平方米，占5.40％；办公楼2.15万
平方米，占1.26％；职工宿舍62.56万平方米，占36.62％；学生宿舍25.38万平方米，
占14.86％； 食堂16.21万平方米， 占9.49％；其他9.56万平方米，占5.60％。新建
校舍较大地提高了省属高校的办学规模，增强了扩大招生的能力，省属高校1990年末
在校本专科生达到7.27万人，较1980年末的3.76万人增长93.35％，规模接近扩大1倍。
全省校舍建设中存在的问题，主要是基建投资仍不能满足教育事业发展规模扩大的实
际需要，房屋建筑造价增高过猛，加剧了基建投资不足的矛盾。城市中小学受占地面
积局限，又大多缺乏资金能力而无条件征地扩建，造成校园狭窄拥挤，运动活动场地
严重不足。
表9—13
表9—14
（二）农村中小学校舍改造
山东省各级学校校舍的经常维修费用，均在教育事业费中列支，即在教学行政费
内规定开支定额。对需款较多的大宗修建费则由学校向教育主管部门申请核拨。农村
中小学的校舍修建费，一般由县（市）统筹核拨，对一些贫困地区、山区、湖区等，
省里也拨发一定的补助费。但由于农村中小学校舍修建任务太重，上述经费无异于杯
水车薪， 不敷应用。据1979年统计，全省共有中小学9万余所，90％以上在农村。由
于长期忽视办学条件的改善，大量农村中小学校舍年久失修，破烂不堪。“黑屋子，
土台子”危房占农村中小学校舍总数的52％，用土台子、水泥板、土坯当课桌凳或自
带桌凳的学生占一半以上，有少数学校根本没有教室。
1979年，教育部推广吉林省怀德县校舍改造的经验，山东省组织各市地教育局长
前往参观学习并结合总结省内齐河、平邑两县的校舍改造经验，提出了以县为单位分
期分批进行校舍改造的规划。1980年，中共中央、国务院在《关于普及小学教育若干
问题的决定》中提出：“用两三年或稍长一点的时间，做到校校无危房，班班有教室，
学生人人有课桌凳（简称‘一无两有’），以保证教学工作的正常进行”。山东各地
按照这一要求普遍进行了校舍改造工作。1981年，经济比较贫困的泗水县在全省率先
实现了“一无两有”，为在一个县内主要依靠群众集资完成校舍改造任务提供了成功
范例。全省在泗水县召开了校舍改造现场会。1982年，教育部、财政部在山东省泰安
市召开了全国中小学校舍修建工作经验交流会，进一步推动了山东省的校舍改造工作，
随后又涌现出了平度、胶县等10个校舍改造标兵县和12个校舍改造先进县。
1983年5月， 在平度、胶县召开的全省农村中小学校舍建设先进单位先进个人表
彰大会，总结了群众在校舍改造中创造的经验，提出校舍改造应实现校舍、课桌凳、
院墙、 校门、 厕所、操场（后又增加了国旗、旗杆）“六配套”的要求。1985年，
《中共中央关于教育体制改革的决定》提出了基础教育由“地方负责，分级管理”的
原则，山东省改革了农村中小学的领导管理体制，明确规定了乡镇和村在举办、管理
农村初中、小学方面的职责与权限，调动了乡镇和村的办学积极性，加快了校舍改造
的步伐。淄博市当年成为全省第一个主要依靠群众力量完成校舍改造“六配套”任务
的地级市。 到1987年底， 全省其余14个市地也相继完成了农村中小学校舍改造的任
务， 有了“六配套”的校舍，从而使全省农村中小学的面貌发生了根本性历史性的
变化。
山东省农村中小学校舍改造， 自1979年始，历时8年。到1987年底，全省总投资
累计达26.6亿元， 其中群众集资24.27亿元（含工料折款），国家补助1.52亿元，其
他投资（包括勤工俭学收入用于校改等） 0.81亿元。8年间，全省农村中小学共新建
校舍83.87万间，改建和大修校舍41.47万间，合计125.34万间，建筑面积达2500余万
平方米，相当于1979年实有校舍的95％。购置木制课桌凳932.8万余套，建校门66302
个、 院墙1188.5万米、 厕所340194间，扩建操场5820万余平方米，不仅普遍实现了
“校校无危房，班班有教室，学生人人有课桌凳”，而且有63351所学校达到了校舍、
院墙、校门、厕所、操场、课桌凳“六配套”，占当年农村中小学总数的95.6％。
山东省农村校舍改造的成功经验，一是领导重视、层层发动。各级党政领导把发
展教育作为富民兴鲁的百年大计，把改善农村中小学办学条件作为振兴山东教育、造
福子孙后代的一件大事来抓；二是改革体制，分级办学。1985年把农村初中、小学的
办学权下放到乡镇和行政村，调动了基层的积极性和主动性；三是建立队伍，加强指
导。省和市（地）、县的教育行政部门都有专人抓校舍改造，统一规划，筹集资金物
料，组织检查验收，督促工作进度，保证工程质量；四是集中力量，一鼓作气。充分
利用农闲季节，集中力量进行，协调各方面的关系，为校舍改造开绿灯。
表9—15
（三）城市中小学校舍改造
1988年，全省在农村中小学校舍改造基本完成，继续抓好扫尾工作的同时，提出
依靠各方面集资改造城镇中小学校舍的任务。 1988年4月，山东省在平度县召开教育
为经济建设服务现场会，提出在财政拨款和征收教育费附加之外，另开辟集资办学的
渠道，用于城市和县镇的公办中小学校舍改造，争取用三五年的时间把这件事情办好。
同时要求各级政府用于校舍改造的专款要随着财政收入的增加逐年增加，城市维护税、
城市建设配套费也都要尽最大可能提高用于校舍改造的比例。 同年9月，为了适应公
办中小学校舍改造的需要，保证学校建设的质量，结合本省经济承受能力和今后教育
事业发展的需要，省教育厅根据国家有关规范和标准，制定了《山东省公办中小学校
舍改造及验收标准》，提出公办中小学要在校址与环境、规模及占地、校舍、室内设
施、校园环境等五个方面达到标准（简称“五达标”）。
平度会议以后，山东各市地对城市中小学校舍改造都采取了积极行动。济南市政
府于1988年8月作出关于收取教育设施配套建设费的规定， 要求“在城市总体规划区
域内进行新区综合开发和旧区成片改造建设居民住宅，建设单位都必须按规划和国家
规定的标准，投资配套建设中小学、幼儿园。如没有按规划配套建设中小学、幼儿园
的，以及在城市总体规划区域内零星插建住宅的，建设单位应缴纳教育设施配套建设
费”。烟台市政府决定，从1989年开始，用3—5年时间对全市公办中小学校舍进行全
面改造。 其资金来源， 一是由各级财政预算内拨校改专款；二是将城市教育附加由
“三税”的1％提高到3％；三是城市建设维护税中安排一定比例；四是县及县以上单
位按年度固定资产投资额中的建筑、 安装工程预算投资额的3％，加收基本建设教育
费；五是勤工俭学收入中安排部分资金；六是鼓励集体、个人捐资建校。潍坊市提出，
用两年时间， 集中完成全市公办学校的校舍改造任务。至1988年11月底， 该市共筹
措校改资金8471万元， 施工面积47万平方米，竣工面积24.4万平方米，完成城市中
小学校舍改造任务的38.1％。省教育厅、财政厅于1988年11月在该市召开了全省公办
学校校舍改造现场会，总结推广了潍坊市校舍改造的经验。为调动各级政府的积极性，
加快城镇中小学校舍改造的进程，省政府决定，凡按要求完成任务的县（市、区），
奖励人民币40万元。
到1990年底， 全省城市中小学校舍改造共筹资12.41亿元，其中国家投资5.02亿
元，占总投资的40.45％；教育费附加3.46亿元，占27.88％；社会集资捐资3.04亿元，
占24.50％； 学校自筹0.89亿元， 占7.17％。累计完成投资11.84亿元，共新建校舍
361.2万平方米，维修校舍197.6万平方米，占现有校舍总建筑面积的67.78％。有224
所学校全面完成校舍改造（“五达标” ），占全省城镇中小学总数的11.38％。有25
个县（市、区）完成省定“五达标”任务。
表9—16
（四）教工住房建设
1979年之前，除50年代曾建过一定规模的教职工宿舍外，其他年代很少建设，教
师住房问题相当紧张，尤其城镇中小学矛盾更为突出。1978年，中央13号文件规定：
国家补助资金建设的住宅应当用于解决各地城市文教、卫生等单位职工的缺房问题。
1980年， 国家城建总局314号文件规定：国家补助和地方投资建设的住宅，应主要分
配给无力建房的中小学职工。由于上述文件在贯彻执行中缺乏地方性行政法规保证，
落实难度较大，加上住宅建设规模小，并不能缓解教职工住房的紧张状况。从1979年
开始，山东省也先后拿出一定财力用于教工住宅建设，但数额较小，且多投入省属高
校。各市地也曾建设了少量住房，但城镇中小学教师住房建设比重很小。
1982年12月，国务院办公厅转发《教育部、城乡建设环境保护部、全国教育工会
〈关于改善城市中小学教职工住房条件经验交流会情况的报告〉》，山东省在贯彻中
要求各市（地）、县按照文件规定，积极采取措施，多方筹集资金，搞好教职工住房
建设。 从1983年起， 全省教工住房建设有了较快发展，当年完成住宅建设投资超过
2000万元。住房建设资金的来源，一是国家补助投资，二是地方财力安排的基建投资，
三是单位自筹资金。“六五”期间共建成教工住宅76.2万平方米，其中高校47.8万平
方米，普教25.5万平方米，其他2.9万平方米。1986年1月，省委、省政府颁发《关于
贯彻〈中共中央关于教育体制改革的决定〉的意见》，决定“‘七五’期间，省政府
拨给教育的专项补助费要在现有基数上适当提高，用于扶持贫困地区，补助师范院校、
教师进修院校建设和中小学教师住宅建设”。此后，又先后规定各市地在统筹建房中
拿出一定比例解决教师的住房问题，要求市地、县从地方财力中安排一定资金，用于
中小学教师住房建设。1988年全省开始进行城镇中小学校舍改造后，在多渠道筹集的
校舍改造资金中， 增加了教师住宅建设的投资。1988年竣工27.25万平方米，比1987
年增加87.8％。“七五”期间，城镇中小学教师住宅竣工91.4万平方米，为建国后建
成交付使用面积最多的时期，但由于历史欠账过多，城镇中小学教师住房建设的任务
仍很重。
高等学校教职工住房建设在“六五”和“七五”期间也有了较快发展，基建投资
中用于教工住宅建设的比重逐年增加，十年间共建成教工住宅92.3万平方米，占1990
年底高校现有教工住宅总面积的60.7％。教工住宅的建设标准也有较大提高，尤其是
对高级知识分子的住宅建设标准提高较大，从户型设计、建筑结构以及每户使用面积
等方面，较好地改善了他们的居住条件。同时，为了较好地缓解高校中青年教师住房
相对紧张的状况，按照适用合理的原则，适当安排建设了一些居住面积不大但功能较
全的住宅和过渡房，在一定程度上缓解了中青年教师的住房困难。但是由于80年代以
来高校中青年教师数量大增，所建住宅离实际需要尚有较大距离，高校青年教师的住
房问题仍十分困难，矛盾突出。
表9—17
（五）校舍管理
建国后，全省各级各类学校的校舍均由各级教育主管部门或学校所属上级主管部
门管理，并定期由主管职能部门组织力量进行检查，检查的内容主要是使用、维修和
安全等情况。各学校一般均设有校舍管理机构和人员，负责校舍的使用调剂和修缮。
“文化大革命”中，校舍管理十分混乱，军队和其他非教育单位占用校舍现象十分严
重。 1978年9月，国务院、中央军委批转《教育部关于退还被占用校舍进展情况的报
告》，省革委会就此专门发出通知，并建立专门机构负责退还工作。经过几年的工作，
被占用的校舍有一部分归还给学校，一部分作价补偿按同等面积择址另建，但也有一
部分因种种因素未能归还。 1981年3月，国务院批转《教育部关于抓紧解决中小学危
房倒塌不断发生重大伤亡事故问题的请示报告》，要求尽早解决中小学危房问题。山
东省结合已经进行的农村中小学校舍改造工作，认真贯彻国务院文件精神，要求各地
在校舍改造中严格建筑质量标准，提高新建、改建校舍的安全功能。1 985年9月，省
教育厅拟定了《山东省农村中小学校舍改造六配套暂行标准》，印发至各市、地执行，
对校舍改造的质量标准定为三个等级，每个等级均有构造、装饰、采光及其他质量指
标体系要求。无论哪个等级，都要达到“结构合理，安全可靠；朝向、通风良好，光
线充足”的要求。1988年全省城镇中小学校舍改造开始后，为了保证校舍建设质量，
省教育厅于当年9月制定了《山东省公办中小学校舍改造及验收标准》 ，对校舍改造
的质量要求以及校址与环境、规模及占地、校舍、室内设施、校园环境均有具体明确
的规定和标准，使城镇中小学校舍改造有了一个较高的水平，校舍的权属、管理和维
护等工作也都进一步得到规范。
随着全省农村中小学校舍改造，学校基本建设逐步向规范化发展。1985年省教育
厅制定的有关标准中，规定教室的使用面积中学为54平方米，小学为45平方米。操场
最低面积指标为： 中学平原地区每生8平方米，山区6平方米；小学平原地区每生6平
方米， 山区4平方米。城市中小学，规定小学新建教室的使用面积为50平方米—52平
方米；改造的原有教室为47平方米。中学新建教室使用面积初中为56平方米，高中为
61平方米； 改造的原有教室为54平方米。操场最低面积指标为：小学每生不少于2.3
平方米， 中学每生不少于3.3平方米。上述规定对提高中小学的校舍质量水平，适应
教学需要，提供了规范性的依据。
高等学校的基本建设，均执行教育部制定的相关定额标准，校舍建设质量较高，
使用管理等方面也比较规范。1985年，为了加强高等学校校园管理，维护教学、科研
和生活秩序， 打击社会不法之徒滋扰学校、伤害师生及损毁校产等不法行为， 省公
安厅、 教育厅联合发布关于维护学校秩序的通告。1990年，国家教委发布《高等学
校校园秩序管理若干规定》，为进一步规范并提高校园管理水平，保证校舍校产的安
全使用，均起到了积极的作用。