一、来源与筹集
建国后，山东省教育经费的来源构成，随着国家财政体制的变化，在不同时期亦
有相应的变化。1950年，国家财政实行统一收支、三级管理的体制。在国民经济恢复
时期及以后的几年间，相继进行了土地改革和“三大改造”，社会经济结构发生了变
化，此前作为教育经费来源成份的学田、教育款产收入以及资本家、工商业者的资助
等，也相应发生了变化。全省从1952年下半年开始接管私立学校，到1956年全部将其
改为公办。除农村一部分中、小学仍由民办外，教育经费基本上全由国家财政拨款。
其后，中央、国务院曾于1958年提出了“两条腿走路”的办学方针，倡导国家办学与
厂矿企业、农业合作社办学并举，以期解决教育经费渠道单一、国家财政负担过重的
问题，但由于未有相应的立法和行政措施，落实并不到位，因而并未达到预期的成效，
教育经费依赖国家财政负担的局面在相当长的时期内没有发生根本变化。1978年12月，
中共十一届三中全会以后，全党全国的工作重点转移到社会主义现代化建设上来，教
育的地位和作用得到高度重视，山东省委、省政府把基础教育列为“战略产业”，提
出了“科教兴鲁”的战略方针，妥善解决加快发展教育与教育经费严重不足的矛盾问
题尤显迫切。由于历史原因，教育经费单由国家财政统包的状况不能满足教育事业发
展的需要，全省基础教育尤其是农村基础教育的面貌十分落后，仅靠财政投入的增长
已不足以达到根本性的转变。以农村中小学校舍建设为例，直到1978年，“黑屋子、
土台子”的状况尚占全省农村中小学的半数以上，如果校舍改造任务全由国家财政统
包下来， 按每年财政最多投入校舍改造经费2000万元计算，约需130年才能完成，显
然不行。因此，省委、省政府把解决教育经费严重不足的问题提到重要议事日程，通
过调查研究，提出了“人民教育人民办，办好教育为人民”的方针，发动全社会“八
方招教”，广开经费渠道，除国家财政增加拨款外，坚持多渠道、多形式增加教育投
入，如用足用好教育费附加政策，开辟地方性经费渠道，开展集资办学，用勤工俭学
收入补充教育经费， 发动企业办好职工教育等。 到1990年， 全省教育总投入达到
40.38亿元， 其中国家财政预算内教育经费支出为23.73亿元 （内含国拨款教育经费
19.91亿元，国拨款基建投资0.69亿元），占总投入的58.76％；其他多渠道筹资支出
为16.65亿元，占总投入的41.23％，两者的比例约为3：2，从而初步形成了以国家财
政拨款为主，以多渠道筹资办学为辅的教育经费新体制。具体经费来源渠道主要有：
（一）国家财政拨款
建国后，国家财政预算安排的教育拨款，始终是教育经费的主要来源。四十余年
间，山东省国家财政（包括省、市地、县三级财政）预算中对教育经费的支出安排，
在绝对数上除个别特殊年份外，一般是逐年增加的，但相对数即教育经费拨款占财政
支出的比例，随着全省整个社会事业发展的变化，有一定起伏波动。分阶段看，“一
五”时期，除1954年和1955年在7500万元左右外，其他年份都在8000万元以上，1957
年突破亿元。 五年教育经费（不含基建支出和非教育系统属中专学校经费， 下同）
累计拨款43183万元， 年均8636.6万元，平均占财政支出的22.3％。“二五”期间，
受“大跃进” 影响， 教育事业也经历了大起大落的变化，教育拨款显现大幅波动，
1960年为最高， 随之又大幅下降， 1962年为最低，甚至少于1958年。五年累计拨款
71754万元，年均14350.8万元，平均占财政支出的10％。接下来的三年调整时期，教
育拨款开始缓慢回升， 累计拨款42959万元， 年均14319.7万元，平均占财政支出的
16.2％。“三五”和“四五”时期，恰逢“文化大革命”，教育事业遭到严重破坏，
前五年教育拨款基本停滞不前，后五年虽从绝对数上略有增加，但占财政支出的比重
反而有所下降，只能维持最低限度的开支，教职工待遇和办学条件无力改善。“五五”
时期， 教育拨款开始逐年增加，五年累计拨款197066万元，年均39413.2万元，平均
占财政支出的14.3％，但由于中学教育尤其是高中的发展失控，加之恢复高考，高等
学校扩大招生，教育经费的增长幅度显然与教育规模的扩大不同步，缺口大，欠帐多，
形成小马拉大车的局面，直接导致教育质量普遍下降。进入“六五”时期后，上述问
题有所扭转， 教育拨款的增长幅度较大，五年累计拨款360229万元，年均72045.8万
元，平均占财政支出的20.3％。“七五”期间，教育拨款增幅逐年加大，五年累计拨
款773129万元，年均154625.8万元，平均占财政支出的15.9％。可以看出，“七五”
时期的五年间，教育拨款虽比“六五”期间有了较大幅度增长，但占财政支出的比例
却有较大下降，教育经费增长的幅度明显低于财政支出增长的幅度，加上历史欠帐过
多的因素，退离休教职工的全部费用列入教育经费开支，教育经费中的人头费比例逐
步加大， 而公用经费的比例则相应下降，五年合计，人头费部分平均占70.37％，公
用部分只占29.63％。 因此说，教育投入仍处于较低的水平，尚不能完全适应教育事
业发展的需要。
表9—4
表9—5
（二）教育费附加
1984年12月，国务院下发《关于筹措农村学校办学经费的通知》，要求对农业、
乡镇企业征收教育事业费附加。1985年11月，省政府制定了《关于贯彻执行（国务院
关于筹措农村办学经费的通知） 的意见》 ，对农业、乡（镇）村两级企业征收教育
费附加的办法和征收比率提出意见，决定首先对乡（镇）村两级企业征收（含工商企
业联合体、个体户），暂按上年利润总额的3％—5％计征，不足部分再对农业（含林、
牧、副、渔）征收，比率控制在人均纯收入的2％以内。1986年4月，国务院正式下发
《征收教育费附加的暂行规定》，将征收范围扩大到凡缴纳产品税、增值税、营业税
的单位和个人，以“三税”税额为计征依据，附加率为1％。据此，省政府于1986年7
月发出《关于贯彻国务院发布的〈征收教育费附加的暂行规定〉的通知》，省财政厅、
省人民银行、省教育厅也分别下文就教育费附加征收有关问题作出规定。1990年6月，
国务院发布第60号国务院令，对教育费附加的征收比率等问题作出修改，对以“三税”
实际缴纳税额为计征依据的教育费附加率，由1％改为2％。山东省教育费附加征收工
作在各级党委、政府的重视下，呈现出健康发展的良好势头，年征收额逐年上升，自
1986年开征至1990年， 五年共征收270804.1万元，其中1990年征收76731.3万元，占
当年国拨教育经费的38.52％，成为仅次于国家财政拨款的第二项大的教育经费来源。
表9—6
（三）地方性机动财力
1986年，省委、省政府提出，凡征收城市维护费的地方，都要从中提取一定比例
用于中小学校舍修缮，还规定城市和乡镇建设必须配套建设中小学和幼儿园，所需投
资列入建设总投入之中。1988年，省政府决定征收社会集团购买专项控制商品附加费，
全部用作教育发展周转金。地方性机动财力主要用于全省中小学校舍改造和修缮，自
1986年至1990年，全省用于中小学校舍改造和修缮的机动财力共计29982万元。
（四）社会集资
利用社会集资办法，在山东省起源于50年代。当时，为了普及初等教育，全省农
村举办小学，建校资金主要靠社、队集体集资以及发动群众献工献料解决。大批民办
教师的待遇，除国家补助外，也由集体给予补贴。1980年12月，中共中央、国务院作
出《关于普及小学教育若干问题的决定》，省委、省政府在贯彻意见的通知中指出，
要鼓励群众自筹资金办学，农村社队出钱出物办学，不应视为“平调”和不合理负担，
并规定农村人民公社的基本核算单位，每年应从公益金或提成中提出一定数量的财力，
用于农村教育事业。有条件的地方，应从社队企业收入中酌情提取一部分财力用于教
育事业。 自1982年至1985年，全省仅社队集体及群众筹资就达119493.27万元，全部
用于农村中小学校舍改造。有些地方还专门建立人民教育基金委员会，把筹集人民教
育基金纳入各级领导干部的工作岗位责任制。 如平度县从1983年开始按人均收入
（428元）的2％筹集，年集资总额1030万元，三年不变。1985年又决定全县乡镇企业
按税后利润的3％征收人民教育基金， 三年间全县集资达3000余万元，相当于建国35
年以来国家投资的总和。1986年开始征收教育费附加后，全省城乡为了进一步改善办
学条件，如解决危房、建设中学实验室、购置仪器设备、课桌凳等，在教育费附加以
外，则开展单项性社会集资。自1986年至1900年的五年中，共收到社会集资69212.66
万元。参与集资的有城镇企事业单位、农村集体和个人、城乡个体（专业）户、华侨、
港澳同胞等， 集资额也不断增加，1986年尚不过1000余万元，而到1990年，则达到3
亿多元，成为山东省教育事业经费的又一重要来源。
（五）勤工俭学收入
山东省在50年代末和70年代初，曾两次较大规模地开展了勤工俭学活动，但由于
受“左”倾思想影响，过分强调生产劳动，忽视课堂教学，打乱了正常的教学秩序，
降低了教学质量。中共十一届三中全会以后，根据中央指示精神，全省在总结以往经
验教训的基础上，把勤工俭学活动纳入到尊重教育规律的健康发展轨道，不仅取得了
育人成果，同时也获得了可观的经济效益。1985年以来，全省勤工俭学收入用于补充
教育经费的数额逐年增加，1988年为1.1亿元，1989年为1.68亿元，1990年达到1.9亿
元，成为教育经费的一项不可忽视的来源。
（六）学杂费收入
中小学学杂费收入作为教育经费的一项补充来源，在各个年代各个地区，由于经
济条件不一，收取标准不尽相同。同时，为了减轻农村中小学生的经济负担，各地曾
多次调整收取标准，对家庭生活特殊困难的学生及烈军属子女，还实行了相应的减免
政策。80年代后，随着经济的发展和人民生活的逐步改善，全省各地相继把中小学杂
费收支纳入规范化管理轨道，严格控制收取标准。1986年至1988年，全省中小学杂费
收入分别为5214.38万元、 6452.8万元和9466万元。1989年，国家作出普通高校学生
收取学杂费、 住宿费的规定，全省学杂费收入又有所增加，1989年为15528.8万元，
1990为15641.3万元。
（七）厂矿企业和社会力量出资办学
山东省在50年代即有一些厂矿企业在相对集中的工矿区单独或联合办学，其经费
均由办学单位自行解决。60年代后，出于“战备”考虑，按照“小三线”建设安排，
陆续有一批沿海城市的国营大中型企业迁入内地，其职工子女就学因受当地学校布局、
规模限制，大都由企业单独或几家企业联合办学解决子女入学问题，办学经费由企业
自行解决。进入80年代，随着国家战略重点向经济建设的转移，厂矿企业除办好中小
学外，还十分重视职业教育，单独或与其他部门联合举办职业技术学校，其经费由企
业在营业外支出项下拨付。 另外，自1981年后，县属以上企业从职工工资提取1.5％
用于职工业余教育，计入企业成本。扩大经营自主权的企业，在利润留存中安排支出。
此项支出相对比较稳定，“七五”时期每年支出在1亿余元左右。
社会力量办学， 其办学经费自筹，但不得强行募捐和摊派，根据1985年12月省
政府颁发的《山东省社会力量办学暂行办法》规定，可以通过向学生收取合理的学杂
费来解决，收费标准按课时计，具体数额由批准办学机关确定。此外，社会力量办学
可以接受华侨、港澳同胞捐资，但须经政府有关部门批准，按规定办理手续，并保证
专款专用。
（八）高校社会服务收入
从80年代起，随着改革开放形势的发展，全省各高校逐步开展社会服务活动，以
其收入设立学校基金，用以弥补经费不足。在继续办好高校原有工厂、农场的同时，
主要通过开辟新的面向社会的有偿服务，形式多样。如根据国家统一规定，采取与有
关部门联合办学，接受委培代培，收自费生等途径，在指令计划外多招收培养学生，
满足不同地区对各类人才的需求，同时增加学校收入。另外，还开展科技成果有偿转
让、对外提供科技服务、实验室仪器设备对外开放、接受社会委托项目研究以及与有
关部门单位联合进行产、学、研开发等多种活动，既满足了社会需要，服务于经济建
设，又增加了学校收入，缓解了高校经费不足的问题。随着社会服务活动的不断深入，
收入逐年增加。1988年—1990年，全省高校社会服务收入累计达6676.1万元，占同期
高等学校支出经费的8.26％。
（九）世界银行贷款
山东省教育利用世界银行贷款从1984年开始， 至1990年共批准5个项目，即：广
播电视大学和短期职业大学项目、地方大学项目、中学在职教师培训项目、教材建设
项目和职业技术教育项目。共利用世界银行贷款1567万美元。
二、分配与使用
（一）教育事业费
建国41年间，随着经济发展和财政收入的增加，教育事业规模不断扩大，教育事
业费开支呈逐年上升的趋势， 全省教育经费支出决算数， “一五”前四年平均每年
7900万元左右，1957年突破1亿元。1958年至1970年的13年间增长缓慢，在1.3亿元到
1.6亿元之间徘徊，1971年始突破2亿元，之后增长加快，五年后即1976年突破3亿元，
1979年突破4亿元， 1980年突破5亿元后，以平均每年近1亿元的幅度递增，1985年达
到9.75亿元。 据统计，自1950年至19 85年，教育事业费共支出930658万元，占同期
财政支出的15.81％， 在同期文教科学卫生事业费中占61.93％，年均递增12.52％。
其中高等学校经费约占10％， 中等专业学校经费约占4％，中学经费约占32％，小学
经费约占32％，民办教师补助费约占12％，其他支出约占10％。进入“七五”后，教
育事业费的年增长幅度是建国以来最大的时期， 1986年为11.2亿元， 1990年即达到
19.9亿元，5年累计为77.31亿元，比1950年至1983年34年的总和还要多，占同期财政
支出的15.85％。 但同时要考虑到，这时期教育事业的规模扩大了，教职工人数和待
遇分别有较大的增加和提高， 再加上物价上涨过猛因素的影响， 教育事业费中用于
“人头费”开支的比重逐步上升，因而教育事业费相对不足的矛盾仍未得到根本解决。
教育事业费的分配，按照国家统一的预算支出科目，共分为高等教育经费、中等
专业学校经费、职业教育经费、中学经费、小学经费、高等业余教育经费、普通业余
教育经费、教师进修及干部培训经费、民办教师补助费、特殊教育经费和其他教育经
费等项（在50年代还先后设置过私立学校补助费、扫盲费、工农速成中学事业费等项
支出）。其中主要的有：
1.高等教育经费
开支范围是经国家批准设立的全日制普通高等院校的经费。开支数额在全省教育
事业费中所占的比重，随着不同时期高校数量的不同而变化。1958年以前，山东省由
地方财政开支的高等院校较少，“一五”时期，全省高等教育经费五年累计为1691万
元，平均每年340万元左右，约占同期教育事业费总支出的4％。1958年以后，原由中
央财政开支的部分部属院校下放到省，部分中等专业学校开设了一些二年制、三年制
的大专班， 再加上新办高校， 高等教育经费支出猛增，1958年达到了1779万元，较
1957年增加3倍多。 “二五”时期的5年间， 高教经费累计支出10669万元， 占同
期教育事业费总支出的14.87％， 其中以1960年的3596万元为最高。1961年起高校进
行精简整顿，经费数急剧下降，1962年下落到1348万元。三年调整时期，高教经费累
计支出3484万元，年均1161.3万元，占同期教育事业费总支出的8.11％，其中1965年
高教经费支出比1960年下降了69.69％。 1966年至1976年，高等教育经费支出相对稳
定， 增幅不大，年均递增9.18％。1976年高教经费支出2553万元，比1966年增长1.2
倍。“五五”时期，在中共十一届三中全会后，高等教育迅速发展，从1979年起，由
于招生规模扩大及增设新校，高教经费增长较快，1980年为4806万元，比1976年增长
88.25％，占当年教育事业费总支出的9％。“六五”时期，高教经费逐年以较大幅度
递增，1985年突破亿元，达到1.3亿元，占当年教育事业费总支出的13.38％，较1981
年增长了1.3倍。“七五”时期，五年累计支出117157.5万元，年均23431.5万元，占
同期教育事业费总支出的15.20％。高等学校生均占有经费数， 1980年为1280.52元，
1985年为2635.45元，1990年为4024.46元。高等教育经费中人员经费与公用经费的比
例，1980年为43.6：52.4，1985年为31.8：68.2，1990年为33.1：66.9。人民助学金
支出占高教经费的比例，1980年为14.09％，1985年为8.34％，1990年为5.79％。
2.中等专业学校经费
指教育部门举办的师范学校，以及教育部门和计划、财政、统计部门举办的各种
中、初级专业学校的经费。在1950年至1985年间，经济建设及文化卫生部门的中等专
业学校经费也在教育事业费中开支，这一时期学校实验实习场所、实验器械和药品材
料消耗， 基本利用各部门的工厂、 实验室解决， 因而经费支出比较稳定， 每年在
1000万元左右。 1958年中等专业学校经费为1209万元，其中中等师范学校经费为526
万元， 占43.51％。1959年，经济建设及文教卫生等部门的中等专业学校经费改由各
部门事业费列支，由教育事业费内列支的只有中等师范学校，当年经费支出755万元，
比1958年下降了37.55％。1960年支出920万元，1961年起对中师学校进行精简调整，
支出随之下降，1962年速成师范和工读师范全部停办， 支出下降到412万元，1963年
则下降到261万元，较1960年减少71.63％。此后，每年支出一般稳定在500万元以内。
从1973年开始， 在校学生人数增加，支出逐步增长。1976年后，重视师资培训， 中
等师范和幼儿师范有了较大发展， 经费支出也随之增长， 当年支出1110万元，其后
呈现逐年稳步增长的趋势。到1985年，全省由教育事业费列支的中等专业学校有81所，
其中中等师范学校77所， 计划、统计、财政等部门专业学校4所，经费支出达到3279
万元， 为1976年的2.95倍，年递增12.79％。“七五”期间，中等专业学校经费比较
稳定，每年均有所增加，其中中等师范学校经费5年累计为25504万元，占同期教育事
业费总支出的3.3％。中等专业学校生均占有经费数（以中等师范学校学生为例） ，
1980年为682.25元， 1985年为824.08元，1990年为1542.37元。中等师范学校经费中
人员经费与公用经费的比例，1980年为56.1：43.9，1985年为54.7：45.3，1990年为
50.7： 49.3。 人民助学金支出占中等师范学校经费的比例， 1980年为26.16％，
1985年为27.10％，1990年为17.04％。
3.中学经费
中学经费在山东省教育事业经费中一直占较大比重，是教育事业费支出的大项之
一。建国之初，全省共有公立普通中学66所，随着1952年下半年开始的对私立中学的
接管， 中学经费支出范围逐步扩大， 1952年中学经费为325.87万元，1953年开始
即突破千万元，1957年则达到2363万元。“一五”时期五年累计支出中学经费9239万
元， 年均1847.8万元，占同期教育事业费总支出的21.39％。从1958年开始直到1978
年，在二十余年中，普通中学盲目发展趋势甚猛，中学经费支出增长较快，在教育事
业费中一直占较大比重。 “二五”期间累计支出17066万元，年均3413.2万元，占同
期教育事业费的23.78％。 此后尽管中学经费仍以较大幅度稳步增长，但对于膨胀更
猛的中学规模，仍入不敷出， 如1976年由教育事业费列支或补助的中学在校生数比
1965年增长7.71倍，而同期中学经费增长仅1.81倍，造成中学经费严重不足，校舍常
年失修，课桌凳残缺不全，教育质量难以保证。中共十一届三中全会后，开始进行教
育体制改革，把普通教育的发展控制在合理的范围内，将一部分普通中学改办成职业
中学，适当压缩了普通中学尤其是普通高中。“六五”期间，中等教育结构改革初见
成效，全省普通中学布局渐趋合理，到1985年，全省由教育事业费列支或补助的中学
在校生数比1976年减少18.18％， 但当年中学经费比1976年增长了1.89倍，占同期教
育事业费的32.85％， 中学经费严重不足的状况开始有所缓解。“七五”期间，中等
教育继续深化结构改革，全省普通中学数到1990年为6699所， 比1986年减少1560所，
中学经费则由1986年的37228万元增长到1990年的68589万元，增长84.2％。中学生均
占有教育经费数， 1980年为56.47元；1985年为101.88元；1990年为199.83元。中学
经费中人员经费与公用经费的比例， 1980年为71.6：28.4，1985年为77.07：22.93，
1990年为83.3：16.7。可以看出，中学经费虽然逐年均有较大幅度增长，但人头费支
出的比重越来越大，加之山东是个人口大省，中学生均经费一直处于全国下游，其中
1989年列全国第25位。中学经费不足的矛盾依然非常突出。
4.小学经费
1951年，小学经费1696万元。随着1952年政府逐步接办私立小学，小学经费激增，
1953年即达到4729万元， 占教育事业费的58.63％。1957年达到7068万元，占教育事
业费的61.22％。1965年突破8000万元，占教育事业费的53.55％。此后十余年间，小
学经费基本稳定在这个规模，少有波动，一直在7500万元至9400万元之间徘徊。1980
年，小学经费突破亿元，达到13421万元，占教育事业费的25.18％，比重有较大下降，
小学经费不足的问题突出起来，办学条件长期得不到改善，“黑屋子、土台子、泥凳
子”的现象十分突出。“六五”期间，在发动社会集资进行校舍改造的同时，政府对
小学经费的投入也开始逐年递增，五年累计拨款93406万元，年均小学经费18681万元，
占同期教育事业费的比例为25.9％， 小学生均占有教育经费数，1980年为18.40元，
1985年为33.90元，1990年为77.18元。小学经费中人员经费与公用经费的比例，1980
年为82.94： 17.06，1985年为91.78：8.22，1990年为92.77：7.2 3。从上述比例中
可以看出，小学经费的支出中，人头费比重过大，公用经费比重过小且逐年下降，所
以在各项教育事业费中，小学经费最为紧张。
5.职业教育经费
主要包括教育部门举办的职业中学、农业中学、半工（农）半读中学的经费或补
助费。1964年、1965年曾在教育支出中设职业教育费项级科目。1966年前，全省各类
职业学校学生占高中生总数的48.2％，但其经费支出大部分年度无单独统计。1966年
后职业学校减少，到1977年，职业学校学生只占高中生总数的1.13％。进入80年代后，
随着全省中等教育结构的改革，职业技术教育开始有了较快发展，从1981年起，在教
育支出中设置职业教育经费科目。1983年，省委、省政府决定，为了鼓励各县将部分
高中改为农业技术中学， 对批准改办的学校，每校给予8万元的开办补助费。1981年
至1985年， 共支出职业教育经费10373万元，占同期教育事业费的2.28％。“七五”
期间， 职业教育经费增长较快，五年累计支出35645万元，年均7129万元，占同期教
育事业费的4.62％。
6.业余教育经费
包括普通业余教育经费和高等业余教育经费。主要支出范围有农民中等技术（专
业）学校补助费，教育部门举办的广播电视大学、函授、夜大学和各类普通高校附设
的函授、夜大学经费，农民专科学校经费等。建国初期曾先后设有工农业余教育事业
费、工农业余文化学校经费等，1957年设业余文化学校经费及扫盲经费，以后又多次
变化。1968年至1975年曾并入其他教育事业费中。1976年设置业余教育经费项级科目，
1981年分为普通业余教育经费和高等业余教育经费两项，1987年又分为普通业余教育
经费和广播电视教育经费两项。1967年之前，业余教育经费主要是用于初、中级普通
业余教育，年开支额度不等，大多年份在100万元—500万元之间。1978年后，为加快
培养专业人才，提高职工文化水平，各类函授大学、夜大学和广播电视大学等相继建
立，高等业余教育有很大发展。1985年全省由教育事业费列支的广播电视大学、函授、
夜大学在校学生62093人， 当年支出业余教育经费1125万元，比1 978年增长4.5倍，
年均递增27.62％， 其中普通业余教育经费405万元， 高等业余教育经费720万元。
“七五”期间，业余教育规模相对稳定，支出增加幅度不大，五年累计支出7596万元，
其中1990年支出1890.7万元，占教育事业费总支出的比例为0.95％。
7.教师进修及干部培训经费
主要指教育部门举办的教育行政学院（干校）、教育学院、教师进修学校经费，
师资培训班及其附设的函授教育经费和利用假期举办的师资培训班经费。建国初期，
为了加强师资力量， 在教育事业费支出中设教师进修及轮训费， 但支出数额不大。
1956年随着政府接办私立中小学， 教师进修规模增大，当年支出265万元，占教育事
业费的3.2％。此后直到1967年，支出数额较小，一般年份均不超过150万元。1968年
至1978年并入其他教育事业费。1979年起，师资培训工作重新得到重视和加强，支出
数额逐年增加，当年支出236万元，1980年突破400万元，随后逐年保持较高的递增幅
度。1989年改称教师进修及干部培训经费，但由于干部培训尚处于试点阶段，规模较
小，当年支出4293万元中，绝大部分是教师进修经费。1990年，按照国家教委的要求，
山东省开始着手中小学校长的正规化岗位培训，规定参加培训并获得合格证书者方能
上岗履职，当年开办了两期两个班次的中学校长培训。全年支出教师进修及干部培训
经费4037万元，占教育事业费的2.03％。
8.民办教师补助费
是国家对农村及城镇中小学民办教师的补助费，其他教育事业单位中也有少量开
支， 但比重不大。山东省自1963年起设民办教育事业补助费科目，1976年起改为民
办教师补助费。民办教师待遇在1971年前，主要由生产大队或生产队评工记分，国家
财政给予定额补贴，小学民办教师每人每月补贴2元，中学补贴5元。也有的只记工分，
补贴不发给个人。1971年秋季开始，为减轻群众负担，在评工记分的基础上，对个人
和集体都由国家财政给予补贴，小学民办教师每人每月12元（个人4元，交生产队8元），
中学15元（个人7元，交生产队8元）。到1977年，由财政补助的民办教师人数达46.2
万人，支出补助费7228万元，比1963年增长34倍。1978年起，对民办教师队伍进行整
顿，人数逐年减少，1982年末减少到36.6万人，同时提高了补助标准，中学民办教师
每人每年补助260元， 小学民办教师每人每年补助220元， 当年支出民办教师补助费
9534万元。之后进一步整顿民办教师队伍，通过考核清退了一部分不符合条件的人员，
并逐步将一部分民办教师转为公办教师，民办教师人数又有所下降。1990年末全省由
财政补助的民办教师29.17万人， 其中中学6.3万人，小学22.87万人，当年民办教师
补助费支出8613.7万元， 比1982年下降9.65％， 占教育事业费总支出的4.33％（自
1985年起，民办教师补助费科目并入其他教育事业费中，为照顾前后衔接，便于叙述
起见，本文仍将其剥离出来单独叙述，特提请注意）。
9.幼儿教育经费
系教育部门举办的幼儿教育的经费。建国初期就有这项支出，但支出数额不大，
1968年后并入其他教育事业费。从1980年起设幼儿教育经费科目，“六五”期间共支
出475万元， 占同期教育事业费的0.13％。“七五”期间共支出1617万元，占同期教
育事业费的0.21％。
10.特殊教育经费
系教育部门举办的盲童学校、聋哑学校、弱智学校及其他生理缺陷儿童学校和工
读学校的经费。建国初期在教育支出中设盲聋哑学校经费科目，支出数额很小，一般
每年不超过10万元，1959后并入其他教育事业费，1982年在教育事业费中设特殊教育
经费项级科目， 1982年至1985年共支出836万元，占同期教育事业费的0.27％。1986
年至1990年共支出3045万元，占同期教育事业费的0.4％。
11.其他教育事业费
支出范围各个时期均有所不同，主要是一些数额较少，牵涉面小不便单独设立项
级科目的经费，以及其他各项教育事业费未列入的支出。另外，在不同时期，根据需
要还支付一些临时性的费用。 其中： 1953年至1955年用于扫除文盲支出705万元；
1953年至1956年用于私立学校补助支出99万元；1976年至1983年用于“五·七”大学
补助支出1555万元。1985年其他教育事业费支出7701万元，主要用于教育主管部门直
接开支的教学业务指导费、招生经费、教材编审费、业务资料印刷费等。1990年其他
教育事业费支出12719万元，其中成人高等教育经费768.4万元（自1987年起设成人高
等教育经费科目，为方便记叙，本文将其归入其他教育事业费中，特此说明）。
以上是按事业类别划分，在各类事业分目支出中，基本分为两部分，即人员经费
和公用经费。前者包括工资、补助工资、福利费及人民助学金等；后者包括公务费、
业务费、设备购置费、修缮费等。
表9—7
表9—8
表9—9
（二）基建投资
基本建设投资与教育事业费同属教育经费的组成部分，但在分配、管理的方式、
程序上有所不同。通常情况下，各类院校校舍维修、大修缮费用基本在教育事业费中
开支，其中常规性的、小型的修缮费用均在学校的经常费中开支，大型修缮或修建费
则由教育主管部门掌握的教育事业费专项经费中核拨。基本建设投资方向，主要是上
述范围之外的规模较大的学校校舍建造和大型设备购置等固定资产建设。除教育经费
的基建投资之外，还有通过多渠道筹集的经费用于学校固定资产建设，如80年代全省
农村中小学校舍改造工作，多渠道筹资发挥了极其重要的作用（详见“校舍”一节）。
（三）预算外经费支出
教育事业预算外经费主要指学杂费收入、勤工俭学收益、教育费附加、高校社会
服务收入、各项社会资助及其他等项收入。其开支范围和项目均有明确规定，如中小
学学杂费的用途，中学除用于校舍修缮和设备购置外，还可用于民办教师补助。小学
则用于教学行政费、校舍修缮、设备购置和民办教师补助。勤工俭学收益中学校分成
的部分，规定主要用于改善办学条件，如补充公用经费不足，购置教学仪器、文体设
备、图书资料以及修建校舍、美化校园等；开展劳动教育，如购置劳技课工具设备，
兴办劳动教育中心或教室及劳动教育的其他开支；师生集体福利，如兴办食堂、水炉、
浴室、托儿所、洗衣房等福利设施，购置师生生活服务车，补充教工宿舍修建费以及
生活困难学生的补助；师生奖励，包括经上级有关部门批准增发的教职工奖金、优秀
学生奖学金等。教育附加费的开支，在城市主要用于中小学的校舍修缮以及教学设备
如教学仪器、图书资料、文体器材、实验室图书室柜橱和课桌凳等的购置；在农村则
主要用于民办教师工资、福利费中按规定应由集体补助的人员经费部分，以及教育行
政费、校舍修建、教学设备购置等公用经费不足的开支。高校社会服务收入的开支，
主要部分用于公务业务费、设备购置、修缮及自筹基建支出等，此外还可用于教职工
的福利奖励支出。
全省教育预算外支出从1986年起增长较快， 当年支出43556万元，到1990年则达
到147008万元，增长2.38倍。在所有预算外支出项目中，教育费附加支出在预算外支
出中所占的比例都在50％以上。 全省中小学学生人均占有教育费附加数， 中学1986
年为26.42元，1990年为89.26元；小学1986年为18.08元，1990年为47.32元。
山东省1986年至1990年教育费附加支出分项统计见表9—10； 山东省1986年至
1990年中小学生均占有教育费附加数见表9—11； 山东省1986年至1990年其他预算外
支出分项统计见表9—12（其他预算外支出不含教育以外部门、 企业开支的预算外支
出）。
表9—10
表9—11
表9—12
三、财务管理
（一）管理体制
建国以来，山东省教育经费的管理体制，随着国家财政管理体制的改变，分为三
个阶段。
第一阶段。1950年—1953年，实行中央统一财政收支，三级管理体制。在国家实
行财政统收统支的情况下，山东省各级各类学校按其不同管理隶属关系，教育经费分
别纳入三级财政管理，由各级人民政府统管。按照政务院的规定，中央直接管理的大
中小学经费，列入中央人民政府财政预算，由财政部掌握；各大行政区、省（直辖市）
管理的县立中学以上教育事业费，分别纳入大行政区及省（直辖市）预算内，其中专
科以上的国立学校，由中央人民政府委托大行政区开支者，暂列入大行政区财政预算
内；简易师范、县立中小学和乡村小学的经费，由县人民政府随国家公粮征收地方附
加公粮解决，地方附加公粮不得超过国家公粮的15％。城市小学经费，由征收城市附
加教育事业费解决。
第二阶段。1954年—1979年，实行条块结合、以块为主的管理体制，教育部门不
搞条条上报或条条下达，由各级人民政府负责编制和执行教育事业经费的预算。山东
省对中央下达的教育经费指标，根据本省教育事业发展计划和各项开支标准统筹安排
时，可以在中央下达指标内进行局部调剂，但须将调剂安排情况在上报预算时加以说
明。1959年，针对教育事业管理权力下放之后出现的挤占、挪用教育经费的现象，在
继续实行条块结合、以块为主管理体制的同时，开始强调教育、财政部门共同管理教
育经费。1963年，根据财政部、教育部关于加强教育经费管理的一系列文件精神，省
财政厅、教育厅要求各级财政和教育部门应在当地人民委员会的领导下，共同负责管
理好教育经费。财政部门在编制教育经费概算和核定下级教育经费预算时，应与同级
教育部门协商拟定。教育经费预算指标安排定案后，由教育部门统一掌握使用，财政
部门则负责核定用款计划、拨付款项并进行监督检查。“文化大革命”期间，教育经
费管理体制遭到严重破坏，教育经费的管理使用处于极度混乱状态，几无预决算可言。
1973年9月， 国务院科教组、财政部等部门联合下达文件，要求加强教育事业费的计
划管理。山东省按照国务院有关部门的文件规定，仍本着条块结合、以块为主的原则，
要求各级教育、财政部门对上级核定下达的教育事业费指标，共同协商并提出分配方
案，经同级革命委员会审定后单独列出，带帽下达。
第三阶段。从1980年起，随着国家财政体制的改革，山东省各级财政实行划分收
支、分级包干的新财政体制。省教育事业经费以1979年实行支出为基数，切块给省、
市（地）和县各级财政。此后，全省教育经费大体分为三块，即省级教育经费、普通
教育专款和市（地）、县级教育经费。省级教育经费由省教育厅管理，主要是高等教
育经费，其次是厅直单位经费；普通教育专款也由省教育厅掌握，主要用于补助老区、
山区和贫困地区中小学校舍维修及设备购置，以及补助各地培训教师和进行中等教育
结构改革等所需经费；市（地）、县级教育经费基本是普通教育经费，由财政部门在
总包干基数中切块划拨给市（地）、县教育行政部门，再由教育行政部门分配到所属
学校，包干使用。自1986年开始，按照国务院《关于筹措农村学校办学经费的通知》
和省政府相关的贯彻意见，县级财政安排的农村初中和小学的教育经费，以1985年正
常经费支出为基数，包干到乡镇，不能减少或截留。教育经费包干到乡镇后，市（地）、
县财政增加的教育经费主要用于加强师范教育和补助贫困地区。实行切块包干的办法，
有利于财政下放，克服了上面集中过多，下面依赖等靠、缺乏积极性的弊端。高等教
育经费也随着体制的改革，于1984年开始进行分配办法的改革，由过去的“基础加发
展”核算办法，改为“综合定额加专项补助”的办法，即省教育厅根据全年高校经费
总额确定每生每年经费综合定额，切块给各校包干使用，学校正常开支均在定额中解
决，特殊需要则申请专项补助，以此扩大学校经费自主权，调动高校节约挖潜和扩大
招生的积极性。
（二）开支标准和财务制度
1950年， 省财政厅、文教厅制定了中小学校行政费开支标准，1951年3月又作修
订。1952年9月，省财政厅、文教厅颁发《修正山东省中等学校经费开支暂行标准》，
执行范围包括速成师范、联立师范、县立师范和县立中学。1963年，根据财政部、教
育部关于进一步加强教育经费管理的意见， 省财政厅、 教育厅在贯彻执行中制定了
《山东省重点中学、师范学校教育行政经费标准》等一系列有关规定，对教育经费指
标的分配使用，中小学杂费开支范围，中小学修缮费、设备费的财务处理，勤工俭学
收入的管理使用等重要问题，均作出了明确规定，全省教育经费的管理逐步走上规范
化、制度化的轨道。“文化大革命”开始后，教育经费管理和财务制度受到严重破坏。
1974年，省财金局、教育局、卫生局印发了《山东省中小学财务管理若干问题的意见》，
开始进行相应的整顿。粉碎江青反革命集团以后，教育经费管理和财务制度建设得到
进一步加强。 1980年4月，省财政厅、教育厅发出《关于省属重点中小学教学行政费
开支标准及重点中学人民助学金补助定额暂行规定的通知》，自此开始，全省各级各
类教育事业经费管理制度建设有了较大进展，先后出台了一系列具体管理规定，其内
容涉到全省各级各类教育事业经费收支和管理的方方面面。至1990年，山东省现行的
有关教育经费开支标准及经费管理、 财务管理等方面的正式文件有600余件（其中包
括转发中央、国务院和国家有关部门的文件），教育经费管理和财务制度建设均提高
到一个新水平。