一、清末山东的教育督导
在中国，教育督导作为一种社会职能活动，可谓源远流长。据《礼记·文王世子》
记载：“天子视学，大昕鼓徵，所以惊众也。”“视学”一词最早见于此。汉代帝王
驾临太学视察，称为“幸学”。至隋唐，教育制度日趋完善，中央设国子监，各府、
州、县设督学官。即由“天子视学”或“帝王幸学”发展到学官督学。而真正作为一
种监督、监察教育活动的制度，即教育督导制度的建立，还是清朝末年的事。
1905年（清光绪三十一年），清政府成立学部，建议参照日本文部省官制，设视
学官。1906年学部始设视学官，负责巡视京外学务，其地位与部内五司平级，官级为
正五品。
1909年（清宣统元年），学部制定了《视学官章程》，该章程共分七章，包括视
学区域、视学资格、视学职任、视学权限、视学日期、视学经费、视学考成等内容，
共33条。《视学官章程》将全国25省划分为12个视学区，每个学区派遣两名视学官前
往视察，每三年对全国学区视察一遍。同时，对视学官应视察的内容、重点也作了具
体规定。《视学官章程》赋予视学官相当大的职权，在视察期间，凡发现各省学务公
所，各府州县劝学所事务，直至学堂事务，有与章程不合，或未能实行者，视学官有
权令其改正，并通知地方官随时留心观察。对不称职的学堂管理人员与教员，有权建
议主管部门即行撤换。
从1906年（清光绪三十二年）在学部设视学官，到1909年颁布《视学官章程》，
标志着中国教育督导制度的形成。虽然这一制度随着清王朝的覆灭，并未认真执行，
但它为中国教育督导制度的建立奠定了基础。
1906年6月， 在山东提学使连甲任内，始设山东学务公所，为山东第一个正式省
级教育行政机构。山东学务公所设议长一人，由翰林院庶吉士茌平人马荫棠担任，议
绅四人，由石金声、王丕煦、徐金铭、肖树声担任。学务公所内设六课，后改为六科。
即总务课、专门课、普通课、实业课、图书课、会计课。各课课长多由知府、知州、
知县级官员担任。余外设省视学四人，有王朝俊、宋绍唐、杜坦文、丛连珠，此四人
均在日本留学后返省担任该职。
1906年4月颁布《各厅、州、县劝学所章程》，山东各州、县始设劝学所，为州、
县教育行政机关的开始。各州、县劝学所以本地方长官为监督，另设专职总董一人，
管理本州、 县教育事宜， 劝学所总董多为县视学兼任。至1909年（清宣统元年），
山东各地设劝学所106所，总董（视学）103人，劝学员1299人。
学部成立后，鉴于科举已废，学校事务日繁，随呈请裁撤学政，改设提学使。在
《奏陈各省学务官制折》中，提出各省在“提学使以下设省视学六人，承担学使之命
令，巡视各府厅州县学务”。官阶六品，位在学务公所各科之上。此外，学部还规定，
各厅州县劝学所亦得设县视学一人，给以正七品虚衔。
自上述规定颁布后，各省先后委派了一批专职视学官。清末，由于没有制定全国
统一的省视学规程，所以，过去史书对清末各省的视学活动很少记述。事实上，清末
各省的视学活动不但早于部视学，而且开展了大量的视学工作。如据《潍坊市教育志》
载：“潍坊（县）劝学所于公元1906年（清光绪三十二年）成立，地址仍在孔庙内东
北角，郭嘉环任第一任县视学兼所长，张伯庄、牟堃生任劝学员，极力劝导绅士捐资
兴学，规劝童生进学堂读书，深入学堂查学，并劝导私塾改良等”。
清末山东的教育督导制度也同全国一样，未及认真实施，便随着清王朝的覆灭而
告终。但它确成为建立中国教育督导制度的历史借鉴，也成为山东教育督导机构设置
和开展教育督导活动的历史开篇。
二、民国时期山东的教育督导
辛亥革命推翻了清王朝在中国的统治，建立了中华民国，教育也随之有一番除旧
布新的改革与发展。1912年1月9日，南京临时政府教育部成立，蔡元培任教育总长。
民初十分重视各项教育法令法规的制定和修订、完善。教育督导作为教育行政机构的
重要职能和工作，一方面沿用了清末的某些做法，同时又根据新政权的性质，加以改
革和发展。从1913年起，教育部连续颁布了一系列有关教育督导的规程。如：1913年
1月20日颁布了《视学规程》（共1 7条），同时，将全国划分8个学区，每区派视学2
人视察， 并规定《视学之权限》4条；3月23日颁布了《部视学支费暂行规划》（共8
条） ；3月28日颁布了《部视学处务细则》（共19条）；12月30日颁布《视学留部办
事规程》（共12条）。1914年6月6日，教育部呈大总统拟仍留各省视学（至少四人）
以维学务（因当时公布的《省官制》无省视学，此次呈请经批由教育部商明各省察酌
办理） 。6月17日，教育部通咨各省巡按使设置道县视学。每道至少2人，每县至少1
人。7月10日，大总统公布《修正教育部官制》，其中有视学16人。
1917年，教育部公布《教育厅暂行条例》，规定：“教育厅设省视学4—6人，由
厅长委任，掌管视察全省教育事宜。”1918年4月30日，教育部特颁《省视学规程》，
计19条，各省视学制度始归统一。《省视学规程》是中国近代由国家颁布的关于省级
教育督导的第一个法规性文件，是近代省教育督导制度正式确立的重要标志。
民初，各省仍沿袭清末旧制，多设县视学，只是具体办法不一。1918年4月30日，
教育部颁布《县视学规程》，各省县视学制度始趋统一。至此，民初的三级视学网形
成。如图：
教育总长←→部视学（12人）专门以上学校视察委员会（8人）
教育厅厅长←→省视学（4～6人）
县知事←→县视学（1～3人）
1917年9月，国民政府为加强各省教育行政，颁布《各省教育厅暂行条例》，共9
条。其中规定设视学4—6人。同月，山东正式成立民国后第一个独立行使教育行政职
权的教育厅。 9月6日，省教育厅颁发了《教育厅暂行条例》，共7条，其中第五条规
定：“教育厅设省视学四人至六人由厅长委任掌管视察全省教育事宜”。又第六条规
定：“教育厅委任科长科员及省视学均须呈报教育总长并省长核查备案”。
实际上，山东的视学活动早在1915年就已开始。据史料记载，1915年山东将省属
各县划分为四个视学区域，并开始派遣省视学开展视察工作。1916年，省视学王之鉴
视察法政专门学校、商业专门学校、工业专门学校、农业专门学校、艺徒学校、女子
蚕业讲习所。省视学巩秉秋、孙房等视察历城县立各学校，并都写有《调查报告》。
另有济宁道道视学李毓枢视察费县、莒县、滕县、邹县等，并详具调查报告。
1917年至1926年间，山东一直执行教育厅统辖全省各级教育的制度，督导机构的
设置及视学活动的开展未曾间断。
国民党山东省政府教育厅于1928年6月成立， 初期设秘书室、督学室及第一科、
第二科、第三科。督学室督学王圻、孔令灿。
查1931年6月《山东省政府教育职员一览表》，督学有马汝梅（1930年3月到职）、
杨书田（1930年10月到职）、隋星源（1931年3月到职）。1937年6月，省教育厅所制
《山东全省省立学校第二次行政会议会员一览表》，有督学马汝梅、董淮、杨书田、
彭汝霖。1934年省教育厅订定《督学驻区视导办法》，率先试行驻区视导办法。
县教育行政机关， 民初曾沿袭清制，设劝学所。至1923年3月，教育部公布《县
级特别市教育局规程》，县始设教育局，直至1927年的县教育规程，取消了地方的董
事会，县教育局才成为唯一的县教育行政机关。县教育局设局长，下有科员、事务员
及视学员。
抗日战争爆发后， 济南沦陷， 国民党山东省政府流亡撤出省境， 后于1938年
由主鲁之沈鸿烈率领，自曹县迁回山东境内，教育厅长何思源、秘书刘道元领少数职
员随迁，于蒙阴县鲁村镇暂驻，初步恢复各厅处室。此时何思源留鲁西北主持鲁西北
行署军政， 教育厅仅刘道元等4人随省府迁沂水县东里店。厅下分三股，另设督学及
视察员各2人。
1940年1月至1941年12月两年间， 省教育厅移驻临朐孙家庄，此时仍设督学室，
李瑞安任督学。1942年，督学有冯善亭、弓英德、王志信。1943年10月，省府流亡安
徽阜阳，沿用前行署所设第三科，掌管区内教育行政，置科长1人，视导员2人。
抗战胜利后，国民党山东流亡政府返回济南。1946年1月，省府恢复民、财、教、
建四厅建制，李泰华任教育厅长，教育厅恢复战前编制，成立秘书、督学、会计、人
事室和第一、二、三、四科。督学赵梦梅、赵立斋、唐旭庭。县政府教育行政机构为
教育科，设科长1人，督学2—4人。市政府教育行政机构为教育局，设局长1人，科长
2人，督学1人，视导员2—3人。
另外， 1942年9月，晋冀鲁豫边区政府公布《晋冀鲁豫边区国民教育视察员暂行
通则》，共14条。
三、建国后山东的教育督导
（一）建国初期
中华人民共和国成立后，在教育部设督导司，在各大区、省、市和县教育行政部
门设立了督学室或视导科（组）。山东省教育厅对视导工作非常重视，为了摸清一般
中学工作的基本情况，曾于1953年11月初组织视察组，重点视察了黄县二中、蓬莱一
中和潍县中学等。在视察的基础上，写出了《我们在视察工作中发现的问题和经验》。
这个视察报告发表在《人民教育》 杂志1954年第5期上。后来，由于受“左”的思想
影响，教育督导工作很难开展，1 958年教育督导机构被撤销。
（二）1987年山东复建教育督导机构
中共十一届三中全会以后，党和国家对教育工作作出了一系列新的论断和决策，
久历劫难的教育事业得以迅速恢复，并走上了蓬勃发展的道路。山东于1987年7月4日，
经山东省编制委员会批复，在省教育厅设立督导室，这标志着山东新的教育督导机构
的正式建立。
为了加快建立教育督导制度的步伐， 国家教委、人事部于1988年9月14日联合下
达了《关于建立教育督导机构问题的通知》，要求“各县以上人民政府应在其教育行
政部门内建立教育督导机构或配备专职教育督导人员”。山东省教委、山东省编委、
山东省人事局于1990年9月19日联合发出《转发〈国家教委、 人事部关于建立教育督
导机构问题的通知〉 的通知》。文件要求“尽快地建立健全我省的教育督导制度” 。
此后，山东省各市（地）、县（区）相继建立了教育督导机构。
1989年4月8日，国家教委下发《关于对中小学教育工作开展五项督导、检查的通
知》，“五查”的主要内容：（一）查教育经费增长政策和教师经济待遇的落实情况。
（二）查校舍中危房的改造情况。（三）查中小学学生流失的制止情况。（四）查乱
收费现象的纠正情况。（五）查《中共中央关于改革和加强中小学德育工作的通知》
初步贯彻情况。
省教委于1989年6月3日转发这个文件，随即在全省范围内有计划、有组织、有步
骤地开展了五项督导检查。
为了认真搞好五项督导检查， 山东省教委1990年2月21日下发了《关于善始善终
做好“五查”工作的通知》。对各市、地提出四点要求：（一）今年上半年各市地委
以县（市、区）为重点，对“五查”中发现的问题认真进行复查，并落实解决问题的
措施、责任和期限。凡是去年自查工作没有做好的县（市、区）应督促他们重新补课，
由市、 地进行复查验收。 这一工作应列为各市地今年上半年普教工作的重点之一。
（二）各市地在“五查”工作结束后，应以政府名义利用当地新闻媒介发布“五查”
工作公报，以增加工作的透明度。（三）在各市地复查的基础上，今年下半年省将组
织督导、检查人员对全省“五查”工作进行抽查。（四）各市地将复查情况和这次督
导、检查工作的总结，于六月底以前书面报送省教委。
1989年12月，国家教委赴山东督导检查组对山东的中小学教育工作进行了五项督
导检查并写出了《关于对山东省“五查”的情况报告》。报告对山东中小学教育发展
状况和去年六月至十月山东中小学教育“五查”工作作了全面、深刻的总结，既肯定
了成绩，也中肯地指出了存在的问题和今后要做的工作，并对建立健全山东的教育督
导制度提出了明确要求。这次五项督导检查，是中国教育史上范围最广、规模最大、
影响最深的一次教育督导活动，引起了社会的普遍关注和支持。
为了加强教育督导队伍的建立， 国家教委于1989年9月25日下发了《关于举办教
育督导人员岗前培训班有关事项的通知》。《通知》指出：要“坚持‘先培训、后上
岗’的原则，认真抓好督导人员的岗前培训工作”。《通知》还指出，国家教委负责
培训省、市两级督导人员，县级督导人员由省级教育行政部门负责培训。《通知》还
制定了培训班的教学计划，并对培训院校在办学条件、教学管理和教学质量等方面提
出了严格要求。山东省教委根据国家教委的要求，于1990年委托山东教育学院举办了
两期山东省教育督导人员培训班。