1904年（清光绪三十年） 1月，清政府公布《奏定学堂章程》，规定儿童“学龄
之前四年，系入初等小学修业……为义务教育，无论何色人等之儿童，均应按期入学”。
这是中国近代教育史上最早由官方提出实施义务教育的年限，并定为四年。山东省从
1902年开始兴办官立小学堂， 至1909年（清宣统元年）入学儿童为56014人，学龄儿
童入学率仅为2％，98％的儿童均不能入学，因此也谈不到受四年的“义务教育”了。
1909年清政府又公布了“专为年长失学及贫寒子弟无力就学者而设”的《简易识字学
塾章程》 ，同年山东这类学校仅有50处，学生884人，所占学龄儿童人数的比例微乎
其微。
1912年，南京临时政府教育部公布《学校系统令》，规定“小学四年毕业，为义
务教育”。1915年，教育部又颁定《义务教育施行程序》，限定当年十二月和第二年
十二月份两期“办竣”。规定实施义务教育的学校，除正规小学外，尚有简易小学、
短期小学和代用国民小学。 1915年全省有学龄儿童264.56万人， 已入国民小学者
35.95万人， 占13.59％； 已入代用国民小学者26.16万人， 占9.89％，未入学儿童
202.46万人， 占学龄儿童的76.52％。1920年，山东省议会议决《山东省施行义务教
育暂行条例》，并公布施行。至1922年，入学儿童72.8万人，占学龄儿童的22.8％。
1930年成立“山东省义务教育委员会”，委任省督学孔令灿兼任主任委员，下有委员
七人（均系兼任）。委员会成立后，首先从事草拟规章，调查各县学龄儿童及师资情
况，准备推行义务教育，后因战事影响，工作暂时停顿，至年底才恢复工作，制定了
《山东省实施义务教育大纲》、《山东省义务教育委员会组织大纲》、《山东省市义
务教育委员会暂行规程》等规章。从1931年开始推行义务教育，儿童入学率逐年有所
提高，至1935年上升为48％，是民国时期儿童入学率最高的年份。
建国初期，《山东省小学教育实施办法》规定，“在乡村暂以四年初小，在城市
暂以六年完小为逐步推行普及教育年限” 。1956年初，中央提出“从1956年开始按
照各地情况，分别在7年或12年内普及小学义务教育”。山东省提出“普及小学教育，
要求在十年内，即1965年年底前在全省范围内完成”，并“根据各地具体情况，分区
分期逐步实现” 。按照1956年全省学龄儿童入学率已达57.10％（1949年为20％），
有效普及率已达41.7％（1955年为26.9％）的发展情况来看，十年内普及小学教育是
有充分依据的。 当时所订指标要求1962年在校学生人数达到776万，比1957年预计在
校人数530万增长46％，每年平均增长7.9％。学龄儿童入学率可达84％，初小毕业生
升学率可达83％。至1965年，学龄儿童可全部吸收入学，初小毕业生也可全部升入高
小。以上指标的完成，一是靠师资来源，二是靠经费条件。普及小学义务教育，十年
内约需增加教师18万人（教师与学生的比例按1： 36），要求在第二个五年计划期间
适当发展中师， 每年招收中、初师学生2万余名。在校舍、设备、经费方面，经过第
二个五年计划的建设时期，人民群众将有力负担起来。在具体措施上是近二三年发展
较缓，后几年发展要加快，并按各地经济发展情况，将全省分为三种不同地区分期逐
步实现。但是1958年的“大跃进”打乱了全省十年普及小学义务教育的规划。当时提
出了“一年内普及小学教育”的不切合实际的口号， 其措施是“全民教， 全民学”
。1958年招生306万人，比1957年增加3.36倍，当年学龄儿童入学率虽已达到81.87％，
但至1963年读完小学六年的仅有33.12万人， 有效普及率为10.8％。通过1961年对小
学的精减和调整， 至1965年学龄儿童入学率为86.6％。 其中城市为94.1％，农村为
85.9％，有效普及率为45.2％。“文化大革命”开始以后，小学于1968年全部改为五
年制，至1978年入学率已达96.6％，有效普及率已达77.9％。
1978年10月，教育部下发《关于检查普及农村小学五年教育的通知》以后，省教
育厅立即组织调查队伍，由各地协助逐队、逐社地进行了深入调查，通过调查，提出
了普及农村小学教育的具体意见： （1）改变现有管理体制，农村实行县、社两级共
同管理，以县为主；（2）继续坚持国家办学和集体办学“两条腿走路”的方针；（3）
加强小学教师队伍的建设；（4）调整中学布局，充实加强小学；（5）坚持多种形式
办学， 方便农村适龄儿童就近入学；（6）努力改善农村中小学的办学条件。在实施
以上意见的基础上， 通过调查摸底，于1980年8月制定了《山东省1981年至1990年普
及小学五年教育规划》，按照“承认差别，区别对待，发挥优势，办好重点”的原则，
全省分为三种不同地区， 力争在1990年前全省普及小学教育。 1980年底，中央发出
《关于普及小学教育若干问题的决定》，要求经济比较发达、教育基础较好的地区，
应在1985年前普及小学教育，其他地区一般应在1990年前基本普及，并规定了普及小
学教育的“四率” （入学率、巩固率、毕业率、普及率）标准。1981年7月，省委、
省政府发出贯彻中央《决定》的通知，重点解决在普及小学教育中存在的学生流动率
高，办学条件差，教学设施简陋，民办教师比重大、业务水平低，教育经费紧张等问
题。1983年，省委、省政府作出《关于加强和改革农村学校教育几个问题的决定》，
再次要求各地区认真落实普及初等教育的规划和措施，严格掌握中央规定的普及小学
教育的“四率” 标准。1983年8月，中央要求对已达到普及初等教育要求的县（市、
区）实行检查验收制度。年底，山东省制定了《普及小学教育检查验收工作试点方案》，
并定黄县（今龙口市）为试点县，于1984年初进行了普及初等教育的检查验收。经检
验， 该县学龄儿童入学率为99.6％， 巩固率为99.9％，毕业率为98.6％，普及率为
99.9％，已超过了中央规定的标准。除“四率”外，还检查了该县在贯彻中央文件和
省委、省政府《决定》过程中的实际工作情况。在试点工作的基础上，制定了山东省
《普及小学教育检查验收工作提纲》，规定验收的标准一是“四率”，二是“六条”
工作要求。“六条”是条件，“四率”是结果，要先查条件，后看结果。六条工作要
求是： （1）党政领导重视普及初等教育，有具体规划和措施，能及时解决工作中的
实际问题； （2）按照省政府规定征收教育费附加，教育拨款的增长高于财政经常性
收入的增长，在校学生平均公用经费达到基本定额标准并保证逐年增长，乡镇财政收
入主要用于教育； （3）民办教师实行工资制，逐步做到同公办教师同等待遇，按月
发放。 中师毕业生分配到小学任教，多数教师胜任教学工作；（4）所有小学都要达
到班班有坚固适用的教室，学生人人有木质课桌凳，实验小学、中心小学及部分一般
小学达到教室、课桌凳、校门、院墙、操场、厕所“六配套”，实验室建设分别达到
部颁一、 二、三类标准，并有一定数量的图书和音、体、美设备；（5）执行省政府
《关于中小学领导管理体制的暂行规定》 ，县、乡、村各级职责范围明确；（6）各
项普及工作制度、表册齐全，统计准确无误。
从1984年初至1987年上半年， 先后分七批对全省137个县（市、区）进行了普及
小学教育的检查验收， 至1987年6月，山东省各县市已按照国家教委规定的普及小学
教育标准，普及了小学教育。其中平度、高密、肥城、黄县、诸城于1986年被国家教
委表彰为“基础教育先进县”。
1985年8月， 山东省召开了全省教育工作会议，颁发了省委、省政府《关于贯彻
〈中共中央关于教育体制改革的决定〉的意见》，提出在全省“分阶段有步骤地实现
九年制义务教育”的任务，并制定了《山东省九年制义务教育实施方案》。1986年省
人大通过了《山东省实施〈中华人民共和国义务教育法〉办法》。
根据《义务教育法》和山东省《实施办法》的有关规定，山东省组织力量制定了
实施九年制义务教育的规划。 规划要求： 1990年小学毕业升初中（含职业技术初中）
的达75％，本世纪末实现九年制义务教育。根据各地经济文化发展不平衡的状况，全
省的县（市、区）大致划分为三类：第一类地区，约占全省人口25％的城市市区、各
大企业和经济比较发达、已经普及小学教育、初中入学率较高的县（市、区），1990
年实现九年制义务教育；第二类地区，约占全省人口55％的经济条件较好、已经普及
或接近普及初等教育的县（市、区），1990年初中入学率平均达75％，1995年实现九
年制义务教育；第三类地区，约占全省人口20％的经济条件较差、尚未普及小学教育
的县（区），1990年要求初中入学率达到50％，1995年实现初等阶段义务教育，本世
纪末实现九年制义务教育。
在制定实施规划过程中，山东省颁布了《山东省九年义务教育学校设置暂行规定》，
规定了学校领导和教师应具备的条件，校舍设施标准，教学仪器、电教器材、音体美
教学器材和图书的基本要求，基建投资和公用经费定额标准，使各地在制定实施规划
时有了统一的标准和要求。山东省还决定，九年义务教育的规划以乡镇为单位组织实
施，一个或几个乡镇范围内具备了一定年限义务教育的条件，由乡镇提出申请，经县
政府审查确认，并报省教育主管部门备案，就可依法宣布实施相应年限的义务教育。
这样做可以充分发挥乡镇政府的作用，把基础教育的责任落实到基层。
从1986年《义务教育法》颁布以后，山东省对实施九年制义务教育采取了积极的
态度。省人大常委会制定了实施办法，全省上下结合，调查研究，对本世纪末实现九
年制义务教育的可行性进行了论证，同时制定了九年制义务教育学校的设置标准，制
定了实施义务教育的规划方案；进一步加强了对义务教育师资队伍的培养和培训；加
强了城市义务教育学校校舍改造的步伐； 从1988年暑假招生开始，小学一年级由7周
岁入学逐步向6周岁入学过渡， 小学、初中阶段不再招复读生，一般不再允许留级；
在少数市县继续进行“五四”学制试点，为逐步向“五四”学制过渡作准备。
到1990年底，山东省绝大多数乡（镇）已经依法宣布实施了不同年限的义务教育。
全省的2454个乡（镇） 中，已有397个宣布实施初级中等义务教育，1833个宣布实施
初等义务教育，两项合计，占全省乡（镇）总数的91％。其中，所有乡（镇）均已进
入不同年限义务教育的有泰安、 烟台、青岛、潍坊、威海、枣庄、惠民和德州8个市
（地）。连同城市人口计算在内，全省实施中等义务教育的人口为1501万人，中等义
务教育人口覆盖率为17.8％，实施初等义务教育的人口（含实施中等义务教育的人口）
7753.5万人，初等义务教育的人口覆盖率为91.9％。
山东省积极推行乡（镇）义务教育实施水平的评估，促进了义务教育的自我完善，
部分乡（镇）已实现了初等义务教育或初级中等义务教育。
至1990年底，2230个实施义务教育的乡（镇）中，已有2161个乡（镇）完成了自
我评估，市（地）或县（市、区）对1566个乡（镇）组织了复评，自评率为97％，复
评率为70％。其中，对所有乡（镇）均组织了自评和复评的有泰安、威海、惠民三个
市（地），其他市（地）的复评比例由高到低依次为淄博、潍坊、枣庄、青岛、济宁、
临沂、烟台、济南、德州、菏泽、聊城、东营。
通过评估，摸清了义务教育的底子，增强了乡（镇）政府实施义务教育的责任感
和紧迫感，有力地推动了办学条件的改善；适龄儿童少年的入学保障得到了重视，明
显地促进了乡镇义务教育的完善。
1990年，市（地）和县（市、区）对1566个乡（镇）义务教育的实施水平进行的
复评中， 达到优秀水平的133个， 占8.5％， 良好水平的364个，占23.2％，两项合
计，占总数的31.7％，比1989年提高了16.7％；为较好水平、一般水平、差等水平的
有448个、377个、244个，分别占总数的28.6％、24.1％、15.6％。
根据《山东省县（市、区）和乡（镇）义务教育的实施程序》，已有部分市（地）、
县（市、区）对通过自评认为达到实现中等义务教育和初等义务教育的乡（镇）进行
了认可复评，对达到标准的，均已行文认可公布。
在实施《义务教育法》的过程中，部分市（地）和县（市、区）已着手研究义务
教育的责任目标制度、奖励制度和执行监督体系。
到1990年，山东已经初步形成了义务教育工作的先进群体，有效地带动了全省的
义务教育工作。在2454个乡（镇）中，初步形成了以平度市香店乡、诸城市吕标乡、
高密县河崖乡、 淄博市南定镇、罗村镇为龙头，1990年受省教委表彰的298个基础教
育先进乡（镇） 为主体的先进群体；在133个县（市区）中，初步形成了以受全国表
彰的六个基础教育先进县（平度、诸城、高密、龙口、肥城、新泰）为龙头，1990年
受省政府表彰的21个学平度教育先进县（长清、胶南、即墨、张店、临淄、薛城、广
饶、招远、栖霞、荣成、寿光、昌邑、嘉祥、邹县、莱芜、博兴、平原、梁山、郯城、
临清、菏泽）为主体的先进群体。在16个市（地）中，涌现出了泰安、淄博、潍坊、
青岛为先导，济南、威海、烟台、济宁、惠民、枣庄为主体的先进群体。