一、晚清和民国时期
清末，对于学校的设置、变更、停办等事宜，实行分级管理的体制。高等学堂由
省建立，省立中学堂、省立师范学堂亦如此，经费由省划拨，行政工作由省管理，其
变更、停办由省决定。各府、州、县设立的学堂，其经费、行政工作以及变更、停办
等，均由府、州、县负责管理。这种管理体制一直沿用至清王朝统治被推翻，其间未
有变化。
中华民国时期，山东省的各级各类学校仍实行分级管理体制。省立高等学校、省
立师范学校、省立职业学校以及省立中学、省立小学，由省教育厅直接管理，经费由
省划拨，人事任免以及上述学校的设置、变更、停办等事宜，均由省政府决定。县立
师范学校、县立职业学校、县立中学和完全小学，由县教育厅直接管理，经费由县划
拨，人事任免、学校设置、变更、停办均由县政府决定，并分别报专员公署和省教育
厅备案。其间，自抗日战争爆发至中华人民共和国成立，在山东省内的日伪统治区和
中国共产党领导下的抗日民主根据地暨解放区，教育管理体制亦为分级管理体制。
二、中华人民共和国时期
中华人民共和国成立后，山东省各级政府均建立领导和管理教育事业的行政机构，
负责对各级各类教育工作的领导和管理。40余年间，山东省教育领导管理体制进行过
多次改革，各级各类教育的领导管理体制在不同时期均有不同程度的变革。
（一）中小学管理体制
建国初期，山东省普通中小学实行“统一领导，分级管理”的管理体制，基本上
以条条为主。省负责组织实施中央发布的方针、政策、法规、学制、教学计划、教学
大纲等。教科书、学校建筑和设备标准等由中央制定、编定和颁布。重要规章制度、
事业发展计划、师资培养培训计划、教职工编制标准、经费开支标准、中学的设立、
变更和停办等，均由省决定。重点中学由省教育厅直接管理，普通中学由省教育厅委
托所在市、地或县人民政府领导管理。小学则由县（区）直接管理，其教职工编制及
经费开支标准执行省定标准，其设立、变更和停办由市、县决定。市、县教育行政部
门同时负责核定区、乡镇、村群众办的小学的设立、变更和停办，对公办、民办小学
实行县（区）统一领导，县（区）、乡镇分级管理。
1958年，根据中共中央、国务院《关于教育事业管理权力下放问题的规定》，改
变了条条为主的管理体制， 实行块块为主。作为对中央决定的贯彻，从1959年6月开
始，山东省对中小学管理权限下放问题陆续作出规定。6月，省人委决定：高级中学、
完全中学的正副校长一律改由各市人委、专署管理与任免。10月，省委、省人委又规
定： （1）省主要是根据中央既定方针、政策、法令，制订本省教育工作规划和具体
执行计划、规章制度；培训县以上教育行政干部、中等学校领导干部和高中教师等。
（2） 专署、市主要负责领导完全中学、高级中学并管理任免其领导干部，培训初中
教师、 小学行政领导干部等。（3）县（市、区）主要负责领导初中和重点小学，管
理公办中小学经费，培训公办小学和各级各类民办学校教师，调配、任免初中、公办
小学的教职员和领导干部。 （4）人民公社主要负责公办小学和各级各类民办学校的
领导，调配、任免各级各类民办学校教师和领导干部，管理公办小学的基建和校舍修
缮、民办小学的经费等。关于学校的设置、变更和停办，则规定：高中由省决定，初
中由专署、 市决定，小学由县决定。1961年1月，中央提出了“调整、巩固、充实、
提高”的八字方针。根据中央精神，山东省于1961年和1962年对教育事业进行了两次
调整，除各级各类教育和规模有较大压缩外，中小学管理体制也有变革，到1963年，
公办小学、初中的管理权限归属县，高中的管理权限归属专署、市，省里管少数重点
学校。
1966年爆发“文化大革命”后，中小学管理权限再次下放。在城市，中学一度改
由工厂接办或厂校合一，由工厂管理；小学则一度改由街道管理。在农村，有些地方
将中学下放到公社管理，小学则一律下放到生产大队管理。在此期间新办的农村联中，
则为谁办学谁管理。其间，在城市，由工人毛泽东思想宣传队、解放军毛泽东思想宣
传队进驻并管理学校；在农村，由贫下中农管理委员会接管学校。随着这些变革，原
由教育行政部门管理的工作全部停止。1970年以后，各级教育行政部门陆续恢复部分
工作，部分地方的中小学管理权限开始陆续改回1963年时的体制。
1976年粉碎江青反革命集团之后，山东省各级教育行政部门的工作陆续恢复正常，
中小学领导管理体制基本恢复了1963年的体制。在办学和行政管理方面，集体举办的
学校，在执行中央方针、政策和上级规定的前提下，谁办学谁管理；国家举办的中小
学以县管为主，省和地（市）、县共同管理少数重点学校。
1982年，全省普遍开始着手进行中小学领导管理体制的改革实验。在改革实验中，
农村中小学其办学和行政领导方面的基本分工是：普通高中、职业高中、示范性初中
和实验小学由县办县管；农村初中、中心小学、中心幼儿园由乡镇办乡镇管；一般小
学和幼儿园由村办村管。城市中小学，基本分工是市管高中或完全中学，区管初中、
职业技术学校和小学。
1985年11月，山东省政府在总结建国以来中小学管理体制改革的经验教训和新时
期各地改革实验成果的基础上，制定发布了《山东省中小学领导管理体制的暂行规定》，
决定对全省中小学实行“分级办学、分工管理”的体制，并对省、市（地）、县（市、
区）、乡镇、村及各级教育行政部门的职责权限分别作了具体的规定。
（二）中等专业技术学校管理体制
1.中等师范学校
建国之初，山东省中等师范学校实行省统一领导，省、专署（市）分级管理。省
负责组织实施中央发布的方针、政策、学制、教学计划、教学大纲及各项有关法规，
制定实施办法和规章制度，编审教材，决定师范学校的设立、变更和停办；专暑、市
直接管理中等师范学校。中等师范学校的正副校长由省管理与任免。
1952年，中央教育部颁布了《师范学校暂行规程（草案）》，1956年又颁布《师
范学校规程》，山东省按照规程的规定，对中等师范学校的设立、变更和停办由省决
定，省教育厅统一领导，省教育厅委托学校所在地专署、市人民政府管理。
1959年6月， 根据中央、国务院关于教育事业管理权力下放的规定精神，山东省
人委决定：中等师范学校正副校长改由各市人委、专署管理与任免。同年10月，省委、
省人委又规定：专署、市主要负责领导中等师范学校，并任免其领导干部；县（市、
区）主要负责领导初级师范学校，调配、任免其教职员和领导干部。师范学校的设置、
变更和停办由省决定。这种管理体制沿用了20余年，其间基本无变化。
1980年，教育部颁布了《中等师范学校规程》，规定中等师范学校由省、市、自
治区教育行政部门实行统一领导，省、地两级教育行政部门分级管理。据此，山东省
教育厅于1981年3月拟定了《关于办好中等师范教育的几点意见》 ，要求各地、市教
育行政部门要办好省批准设立的中等师范学校，并对其直接领导和管理。同时要求各
地、市教育行政部门应设置专人管理中等师范教育。1983年，省教育厅成立了师范教
育处，负责对全省中等师范学校的业务指导，各地、市教育行政部门也配备了专人管
理中等师范教育，后又陆续成立了师范处（科），专司管理中等师范学校。至1984年，
省批准设立的中等师范学校全部收归地、市教育局领导。
2.中等专业技术学校
建国初期，山东省中等专业技术学校由华东行政区和山东省共同领导管理，山东
省成立了专科学校管理委员会和中等技术教育委员会。在省教育厅设专业教育科，负
责全省中等技术学校的教学工作。1952年，中等技术学校经过调整，确立了由省各有
关业务部门直接管理，省教育厅负责进行方针政策的统一领导的管理体制。
1954年，政务院发布《关于改进中等专业教育的决定》，强调在中央高等教育部
的统一领导下，“原则上中央各有关业务部门对所属中等专业学校实行集中统一的直
接领导”。据此，中央部属中等工业学校由各主管业务部门直接领导；部属中等商业
学校、农业学校、医药学校由中央业务部门委托省有关厅直接管理；地方中等专业学
校由地方业务部门主管。
1958年4月， 根据中央《关于高等学校和中等专业学校下放问题的意见》，除部
分中等技术学校仍由教育部和中央有关部门直接领导外，其余中等技术学校均下放到
省，基本恢复了1952年时的管理体制。
1958年开始的“大跃进”运动后的几年间，山东省中等技术学校剧增，其中大部
分学校是地市、县和大中型厂矿企业主办并领导的。
“文化大革命” 中，山东省革命委员会于1973年7月作出规定，中等专业学校，
省办的由省革委领导，专业对口局主管；地市办的由地市革委领导，专业对口局主管。
1980年11月，根据教育部《关于全日制中等专业学校领导管理体制的暂行规定》，
中等专业技术学校实行分工分级、按系统归口管理的体制。部委属中等专业学校，由
有关部委直接领导或与省、市、自治区双重领导，以部委为主；省属中等专业学校，
由省领导，有关业务部门主管；面向地市的中等专业学校，实行省和地市两级业务主
管部门分工管理。1981年10月，省教育厅增设职业技术教育处，负责制定职业技术教
育规划，拟定教学计划、大纲，组织选编教材，培训师资，组织教学研究，总结办学
经验等事宜，同时作为山东省中等教育结构改革领导小组的办事机构，负责处理全省
中教结构改革的日常工作。
1987年9月， 省政府颁布《山东省中等职业技术教育条例》，规定中等专业学校
由省政府审批其设置、调整或停办；技工学校则由省劳动部门会商教育行政部门后，
由省劳动部门审批。中等专业技术学校实行分级分行业办学的管理体制，除技工学校
由省劳动厅管理外，其他中等专业技术学校均由省教育厅进行宏观控制，由市（地）、
县人民政府或行业主管部门具体管理。
（三）高等学校管理体制
建国初期，山东省高等学校管理体制与中等专业学校一样，亦由华东行政区和山
东省共同管理，省教育厅专业教育科作为山东省专科学校管理委员会的办事机构，同
时负责全省高等学校和中等专业学校的教学管理工作。
1950年7月， 政务院作出《关于高等学校领导关系的决定》，确定高等学校由教
育部统一领导，山东的高等学校由教育部委托华东行政区教育部直接管理。1953年10
月，政务院发布《关于修订高等学校领导关系的决定》，规定综合性大学与多科性高
等工业学校由中央高等教育部直接管理，单科性高等学校委托中央有关业务部门管理。
根据这一决定，山东大学、青岛工学院及山东工学院由中央高等教育部直接管理，山
东师范学院、山东农学院、山东医学院由中央有关部委委托山东省政府代管，省政府
责成省教育厅、农林厅、卫生厅分别具体管理。
1958年4月， 中共中央发出《关于高等学校和中等技术学校下放问题的意见》，
据此， 山东省内的高等学校均归山东省领导。同年9月，山东省高等教育局成立，专
门负责管理高等教育。1960年10月，山东大学、山东海洋学院被中央确定为全国重点
高校， 又由教育部收回直接领导并管理。 从这时起，高等学校开始实行分级管理。
1963年5月， 中央、国务院正式作出决定，强调“对高等学校实行中央统一领导，中
央和省、市、自治区两级管理的制度”，山东省又有部分高校陆续收归中央有关部委
领导并管理。
“文化大革命”时期，高等学校原有的领导管理体制被打乱，山东省内的高等学
校基本都放给省管理，原中央部委属的高校如山东大学、山东矿业学院、华东石油学
院等， 亦于1969年10月后陆续下放给山东省革命委员会领导管理。1970年7月，省革
委发出《山东省高等学校布局和专业调整方案》，决定将昌潍医学院、迁到北镇的青
岛医学院和全部的专科学校下放到各有关地市领导管理。
1976年10月粉碎江青反革命集团后，中共中央重新颁布了1963年分级管理的决定，
恢复了高等学校原有的领导管理体制。到1990年，山东省50所高等学校仍实行分级管
理体制，基本分为中央部委属院校和省属院校两大类，分由中央部委和省领导管理。
在省属院校中，有13所专科学校实行省、市（地）双重领导管理，以市（地）为主；
有2所职业大学全由市（地）领导管理。
（四）成人教育领导管理体制
建国后，山东省成人教育事业发展较快，教育面向广泛，办学形式多样，其领导
管理工作亦较复杂。几十年间，山东省成人教育领导管理体制未有大的根本性的变化，
即实行归口部门管理，地方各部门各单位举办并主管以招收本部门本单位在职职工、
从业人员为主的成人教育学校，政府教育行政部门进行综合管理。教育行政部门的综
合管理主要是制定地方成人教育法规、制度、政策，编制中长期成人教育的规划计划，
审批或报批成人学历教育学校和专业设置，组织招生工作，进行质量评估，总结交流
教学经验，研究解决共同性的问题。
由教育行政部门直接主管并领导的成人教育学校主要有担负中小学在职教师和教
育行政干部培训任务的教师进修院校。纳入教育行政部门领导管理的成人教育主要有
农民教育、职工高等教育、普通高校举办的干部专修科、各类自学考试和社会力量办
学等。
社会力量办学是指国家（政府）以外的集体、社团或个人筹资兴办的学校教育，
清末的私塾、义学和民国时期的私立学校都属于这一范畴。建国后，国家于50年代初
期对私立学校予以接管，改为公办。此后一个较长的时期，社会力量办学基本处于停
顿状态。
中共十一届三中全会以后，随着改革开放的不断深入，经济建设对各类人才的需
求越来越迫切，仅靠国家办学已不能满足社会发展对人才培养的需求。因此，国家号
召广开办学渠道，社会力量办学随之恢复并得到较快发展。
80年代，山东省社会力量办学呈现出良好的发展势头，其主要特点：一是办学渠
道广泛。首先是民盟、民革、民进、农工、九三学社等民主党派办学。民主党派把办
学作为对四化建设做贡献的重要领域，着眼于培养人才，不以赢利为目的，以多种形
式、多种渠道、多学科、多层次开发智力，为社会培养各种人才。其次是企事业单位
向社会办学。一般利用技术优势、师资优势和良好的设备条件举办各种培训技术学校。
再次是街道办学。这类办学面向社会招生，靠收学杂费、聘请教师、借用校舍维持长
年办学。第四是农村集体经济组织办学，主要是举办农村急需的技术培训组，如缝纫、
家用电器、食用菌培育、木工等。第五是城市闲散科技人员、教师和农村科技户、专
业户等个人办学。
二是实行多种类、多形式、多规格办学。以济南、青岛为例，有文化补习、裁剪
缝纫、家用电器、工艺美术、中文秘书、机电铆焊、木工油漆、食用菌培育、汽车修
理、汽车驾驶等急需的社会服务项目和电子技术、机械制图、科技外语、医疗医药等
社会急需的各类科技项目，共15大类40余种专业。培养的规格从初、中级文化补习到
大专学历的高教自学考试、高校函授辅导，从初、中级职业技术到高级科技培训，应
有尽有。办学形式，既有全日制，也有业校、夜校；既有面授，也有函授；既有正规
的承认学历的班次，又有各种类型的进修班和短训班。招生不受年龄、身份和地域的
限制。学制长则二三年（中医班三年制），短则数月，按需设学，不拘形式与规格，
满足社会各种文化、科学学习的需要，培养社会急需的各种类型的专业人才。
三是实行学校教育社会化。社会办学面向全社会招生，信息灵敏，机构精干，手
续方便，形式灵活，社会急需什么，就满足什么，能迅速直接地为不断发展变化着的
社会生产、生活服务。80年代初期，社会青年和干部工人迫切要求进行高初中文化补
课，于是社会办学就迅速办起各种文化补习学校；80年代中、后期，随着高考、高等
教育自学考试和对外交流的繁荣，各种高考、外语的辅导班应运而生；随着城市家用
电器的普及，电器维修技术人才缺乏，电子技术培训就成为热门；随着产品竞争日趋
激烈，对产品包装装潢要求越来越高，个人举办的科美业校就增设了工艺美术专业。
如青岛中山业校在1985年春至1986年秋开设的三个高考复习班， 在籍学员142人，参
考人数120人，参考率为84.5％；升学人数103人，升学率为85.8％，满足了社会青年
报考的需要。
四是挖掘潜力，办学效益较高。社会办学不花国家一分钱，不用专拨专门教室，
国家也不派一名校长和教师，而以青岛、济南为例，每天却有二三万人在这些学校学
习文化和技术。各类社会办学的管理人员和教学人员中，少数是兼职人员和专职人员，
多数是社会闲散的科技人员和离退休干部、教师。这些干部和教师的智力余热，通过
社会办学得到充分发挥。聘请大中学校在职教师兼任社会办学的教学工作，充分挖掘
了这些学校的潜力，为社会服务。社会办学的校舍少数是自建或改建，多数是租用、
借用普通学校教室或其他房室。办学经费、开办费公助或自筹，经常费靠收取学费解
决。因而，社会办学工作人员少，效益比较高。
为使社会力量办学进一步健康发展，在检查视导和调查研究的基础上，1985年12
月，省政府颁发了《山东省社会力量办学暂行办法》，规定了社会力量办学的范围、
条件，承认学历学校的设置标准和质量考核标准，并对学校管理和师资队伍、教学与
经费管理、审批手续、学籍管理和奖惩制度等都作了详尽具体的规定。
1988年10月，为鼓励和支持社会力量办学，提高办学质量和效益，促进其健康发
展，国家教委制定了《社会力量办学教学管理暂行规定》。同时，根据社会力量办学
出现的新情况，国家教委又专门下发通知，就社会力量办学中的管理体制、跨省（市）
设分校招生和学历文凭等问题作出规定，进一步规范了社会力量办学。
至1990年，山东省社会力量办学在国家教委、省政府有关文件规定精神的指导下，
逐步走上规范化的发展轨道，取得了良好的经济效益和社会效益，为培养各类建设人
才做出了应有的贡献。