新中国成立之初，公有制企业在国民经济中占的比重很小。1950年10月31日，
山东省政府委托各级合作总社办理县以下基层合作社的临时登记工作。合作社登记
不是真正意义的企业登记管理，而是为了加强对合作社的领导和使其享受国家政策
优惠。1951年3月30日，政务院财政经济委员会指示公营和公私合营企业应参照《
私营企业暂行条例》及《施行办法》办理登记。由于缺乏行之有效的办法，全省的
登记工作并不平衡，其中青岛市登记管理工作比较全面。该市1950年5月16～25日，
对全市的公、私营企业、合作社及外商投资企业进行了登记。据统计，参加登记的
企业共计12319户，其中国营及公私合营占83户，合作社占61户。这一时期尤其是
“三反”、“五反”运动之后，有些干部存在“宁左勿右”的思想，在政策上出现
了扶持国营企业排挤私商的倾向。一部分国营企业、国营公司不仅垄断经营，还行
使行政管理职能，排挤、打击、干涉私营企业的正当经营。供销合作社不仅干涉私
商，还直接插手市场管理。许多农副产品不允许私商收购，或只允许收购很少比例。
有的个体饭馆甚至买不到小麦，群众生活不方便，引起了一些混乱。青岛市公营运
输工具运用率达60%，而私商的运输工具运用率仅25%。博山成立公营运输公司后，
其运价高，手续费也高，但私商货运的三分之二的业务被公营公司强行揽走。
1952～1956年，开展对资本主义工商业的社会主义改造，山东基本上不存在对
公有制企业的登记管理。1956年，生产资料私有制的社会主义改造基本完成，大部
分企业成了国营企业、公私合营企业和合作社。由于单一所有制的形成，工商行政
管理机关在许多地方被削弱，省工商局与省商业厅合并，从1958年起，企业登记工
作陷入停顿。1958年，全省掀起“大跃进”和人民公社化运动，刮起“浮夸风”和
“共产风”。有些条件好的街道企业升级，上升为地方国营企业或并入地方国营企
业，大部分合作社(手工业社、合作商店)组织过渡为国营商业；有些小商贩也过渡
到国营企业里，工商行政管理工作主要是对私改造和帮助指导社办企业、街道企业
的生产纳入国家计划。1961年，中共中央针对“大跃进”造成的国民经济比例严重
失调的状况，提出“调整、巩固、充实、提高”的方针，对国民经济进行调整。随
后，各地开始恢复合作商店、合作小组的试点工作，小商小贩也开始从国营商业(
包括公私合营商业)、供销合作社中调整出来，允许他们适当放宽经营范围、工资
等管理。
1962年12月1日，国务院发布《工商企业登记管理办法》，要求1963年9月底前，
对已开业的城乡工商企业进行一次全面登记。这时公有制企业在国民经济中已占绝
对优势，所以登记的范围主要就是国营企业、公私合营企业、合作经营企业和其它
集体所有制企业。
为配合这次经济调整，省人民委员会于1963年5月3日发出通知，要求各地经过
宣传教育、组织准备、调查摸底和试点之后，于1963年6月先后开始进行全面登记
工作。其程序是先清理整顿个体工商户和集体经济单位，再进行其它企业的全面登
记。省工商局于1963年7月底召开了各县、市工商局主办登记工作人员座谈会，交
流工作经验，解决工作中一些涉及登记范围、经济性质划分等的具体问题。到1963
年9月底，济南、青岛、淄博、枣庄市和昌潍、聊城专区的登记工作基本结束。为
督促企业尽快履行登记手续，省工商局先后与中国人民银行山东分行，省农业、物
资、公安、民政、文教、劳动、卫生等部门联合下发了一些具体规定，加快了登记
进程和日常管理工作的开展。1964年，全省工商企业全面登记工作基本完成，一些
市、地工商局开始建立了企业档案和统计制度。据统计，全省共登记工商企业
196730户，经营单位227179个。其中，国营企业4303户，经营单位9961个；公私合
营企业1297户，经营单位2427个；供销社营4247户，经营单位20232个；集体企业(
合作社、店、组)7331户，经营单位13162个。经过这次一年多的大摸底，掌握了全
省各种经济性质和各个行业的工商企业的基本情况，为加强对企业的开、歇、并、
转的登记管理打下了基础。
1965年，山东的企业登记管理工作主要是加强对合作商店、合作小组和个体商
贩的管理和改造。从第二年开始，对合作商店、合作小组停止发展，凡是可以替代
的行业，逐步由国营、合作社商业代替。
1966年“文化大革命”开始后，工商行政管理机构被成建制取消，并入商业部
门。企业登记管理职能逐渐萎缩，企业登记管理工作又陷入停顿状态，这期间有些
零星企业登记管理职能由商业(有时以工商局的名义)等有关部门承担。另外，还出
现了国营专业公司参与市场管理的现象。
“文化大革命”结束后，国民经济开始实行“调整、改革、整顿、提高”的方
针。1978年9月，国务院决定成立工商行政管理总局。山东省工商行政管理局于
1979年挂牌成立，开始恢复和开展企业登记管理工作。企业登记的范围和程序，仍
依据1962年国务院发布的《工商企业登记管理试行办法》。当年，全省登记发照
90997户(含个体户)。其中青岛市企业登记工作恢复较快，在调查摸底的基础上对
721户社办(人民公社办)企业、11862户队办企业、168户校办企业、927户特种行业、
2999户供销社进行了登记发照。
1980年2月，省经委、农委、工商局转发了国家经委、农委、工商总局下发的
《关于开展工业企业普查登记的通知》，并提出了具体的贯彻执行意见。随后，省
工商局又与省国防工办、省建委、济南军区后勤部分别联合发出通知，就军工企业
(有民品生产任务的)、施工企业、农村社队企业的普查登记分别作了部署。从2月
份开始，全省工业企业普查共分三个阶段进行：第一阶段，由市、县工商局对所有
工业企业进行调查登记。登记的内容包括企业的所有制性质、隶属关系、资金总额、
职工人数、生产能力、主要产品产量和销售量、主要原材料、动力、燃料消耗量、
盈亏及三废治理等项目。第二阶段，按照不同的经济性质和隶属关系，根据工业部
门的分类，由县、市、地逐级统计汇总至省工商局，然后再上报工商总局。第三阶
段，各地工商局根据普查登记的材料，对工业企业核发营业执照，建立“经济户口”
。到1981年上半年，全省工业普查登记工作宣告完成，省工商局于同年9月向省人
民政府提出专题报告。全省工业企业总数是31443户，其中大中型企业224户，职工
总数3493060人，资金总数2028734万元；按当年价格计算总产值2745362万元；按
当年价格计算净产值878136万元。普查资料汇总的结果表明，1979年全省工业总产
值较建国初期的1949年增长20倍，比完成第一个五年计划的1957年增长4.6倍。但
也反映出了一些值得注意的问题，主要是轻重工业比例失调、盲目建厂、重复建厂
以及环境污染严重等。这次工业普查登记在社会上产生很大影响，企业登记管理的
地位和作用经过十几年的沉寂后又开始受到社会重视，企业登记档案和登记统计也
初步建立起来。
同年下半年，全省工业普查登记工作基本结束。省工商局经省政府批准，要求
各地对其它行业企业进行一次全面登记。主要包括商业、饮食业、服务业、交通运
输业和建筑业，并统一了全省的登记表格和营业执照格式。到次年6月，国家工商
总局统一部署商业、饮食业、服务业、交通运输业全面登记时，山东省已提前完成
了“四业”的登记管理任务。截至1980年底，全省共计登记企业166661户。全省的
“经济户口”基本建立，企业登记的档案制度和统计制度开始固定下来，企业登记
管理开始步入正轨。
1981年，经过几年的初步改革，在国家计划指导下，开展了市场调节；在生产
资料公有制占优势的条件下，开始出现多种经济成份、多种经营方式并存的局面。
在保持国营商业占市场领导地位的情况下，恢复和发展了多种流通渠道。中共山东
省委、省政府于1980年制定的《关于进一步搞活商品流通若干问题的暂行规定》开
始在各地生效，流通领域统得过多、管得过死、渠道单一、环节重叠的局面有所改
善，集体性质的商业企业增幅较大，形成一个发展高峰。到年底，全省工商企业共
计21.8万家，较上年增长31%。其后的两年登记企业连续呈下降趋势。1981年全省
在放开搞活的同时，贸易货栈和信托服务企业出现了一些问题，主要是违反“四代”
原则(代购、代销、代储、代运)跨行业经营、哄抬物价、投机倒把。全省上半年对
此类企业进行了整顿，规定机关、团体、学校、部队、街道一律不准开办贸易货栈
和信托服务部，已经开办的要限期停业；已经批准成立的贸易货栈和信托服务部，
要实行独立核算，自负盈亏，不准改变性质和经营范围。随着经济的搞活，企业经
营中的违法问题开始暴露出来。各级工商局积极探索对企业进行监督管理的办法，
重点是企业无照开业和随意变更登记事项的问题。从1981年开始，对企业实行年度
检验制度。
企业登记全面恢复以后，城乡出现了很多新型经济组织，1962年的《工商企业
登记管理试行办法》不能适应新的经济形势和加强管理工作的需要。经过两年的调
查研究，1982年8月9日，国务院发布了《工商企业登记管理条例》。同年底，国家
工商局颁布了《〈工商企业登记管理条例〉实施细则》。山东省的企业登记管理工
作开始步入法制化、规范化轨道。
1983年，全省各级工商局在宣传贯彻新的条例工作的同时，加强自身基础业务
建设，档案管理得到加强，开始实行定期统计报表制度。1982～1983年，公有制企
业开始缓慢增长，从1984～1988年，全省公有制工商企业连续五年保持持续、稳定、
高速发展。见表4-2。
1984～1988年全省公有制工商企业登记基本情况表
表4-2
┌────┬───────────┬────┬──────────────┐
│年度项目│期末登记企业数(户) │从业人员│注册资金(万元) │
│ ├───┬───┬───┤(人) ├────┬────┬────┤
│ │合计 │独立核│分支 │ │合计 │固定 │流动 │
│ │ │算企业│机构 │ │ │资金 │资金 │
├────┼───┼───┼───┼────┼────┼────┼────┤
│1984 │247257│163540│83717 │7592772 │6245440 │4312108 │1933332 │
├────┼───┼───┼───┼────┼────┼────┼────┤
│1985 │286157│192020│94137 │8735390 │7360537 │4970465 │2390072 │
├────┼───┼───┼───┼────┼────┼────┼────┤
│1986 │292867│192534│100333│9737850 │9021292 │6147997 │2873295 │
├────┼───┼───┼───┼────┼────┼────┼────┤
│1987 │324589│210775│113814│10738130│9380657 │6224062 │3156595 │
├────┼───┼───┼───┼────┼────┼────┼────┤
│1988 │365985│237703│128282│12094412│10139260│6456767 │3682493 │
└────┴───┴───┴───┴────┴────┴────┴────┘
1984年，全省共有公有制工商企业163540户，分支机构83717户，分别比上年
增加34560户和4336户，增长率分别为26%和5%。企业的从业人员和注册资金也有了
大规模的增长。增长的因素主要是集体企业，尤其是乡镇企业发展迅速，增长了
30%。全民所有制企业也略有上升。据统计，旅游企业比上年增长14倍，交通运输
业增长了3.8倍。一些传统的行业，如饮食、服务、修理业在1983年有所下降的情
况下，又有所减少。1985年，全省共有公有制工商企业192020户，比上年增加
28480户；分支机构94137个，比上一年增加10420户，分别比上年增长了17%和12%。
中共十二届三中全会通过《关于经济体制改革的决定》以后，以城市为重点的
整个经济体制改革，从1985年全面展开。城市经济生活开始出现了前所未有的活跃
局面，各地都强调放开搞活，增强大中型企业的活力、扩大企业的生产经营自主权，
全省的全民所有制企业得到迅速发展，达21884户，较上年增加13%。除上述大的政
策环境外，还有以下具体原因：一是许多大中型企业为增强企业活力，划小了核算
单位，一些分支机构实行独立核算，成为独立的企业；二是在经济体制改革中有些
行政性公司改为经济实体后，按全民所有制企业进行了登记；三是事业单位实行企
业化管理，从事经营活动的，也进行了登记。集体企业尤其是乡镇企业仍保持了大
的发展势头，联营企业发展也很快。从行业发展看，发展最快的仍是建筑业和交通
运输业，分别比上年增长42%和35%。但1985年全省企业开歇业起落较大，当年开业
63887户(含分支机构)，歇业36676户(含分支机构)。这主要是受清理整顿党政机关
经商办企业和清理整顿公司、中心的影响，全省相继停办了一部分企业。国家调整
经济政策，紧缩银根，部分集体企业贷款受限制，流动资金周转困难，导致了部分
企业注销。
1986年，全省注册的工商企业192534户，分支机构100333个。剔除当年由于登
记范围的扩大(1986年开始对金融保险企业进行登记)而增长的不可比因素，实际企
业户数略有下降。从行业发展看，下降的企业是交通运输业和商业、饮食业。全省
有4000个(含分支机构)运输业户由于油料供应无保证、费用负担过重而歇业。按经
济性质分，全民所有制企业较上年基本持平，集体所有制企业略有下降。除国家调
控因素如清理整顿公司、银行紧缩银根外，1986年有部分市、地工商局对集体企业
进行了验照检查，对一部分领照后无力开业或者经营不善的企业缴销了营业执照。
同时，一些以集体名义领取了营业执照而实际为个体的企业经整顿后变为个体户。
1987年，全省登记注册的工商企业达210775户，比1986年增加18241户，增长9.
5%；分支机构113814个，增长13.4%。全省各类公司12228户，比上年增长22.8%。
全省企业开始大幅度回升，乡镇企业和横向联合企业仍保持较好的发展势头。1987
年省工商局印发了《关于横向经济联合和搞活乡镇企业在登记管理中几个问题的意
见》，对这类企业适当放宽了政策，简化了登记手续，为横向联合企业和乡镇企业
的发展创造了相对宽松的环境。特别是对乡镇企业适当扩大了经营范围，放宽了对
乡镇企业急需的重要生产资料经营权的限制。到年底，全省横向经济联合体3608户，
较上年增加37.7%，乡镇企业154314户，增长9.5%。
1988年，国务院颁布《中华人民共和国企业法人登记管理条例》，开始全面实
行企业法人登记制度。1988年11月3日，国家工商局发布《中华人民共和国企业法
人登记管理条例实行细则》。新的《企业法人登记管理条例》将企业登记区分为法
人登记和营业性登记，并规定了相应的法律地位。国务院及各级地方政府加快了改
革步伐，出台了一系列搞活企业的措施，国有大中型企业实行承包制，中小企业实
行更为灵活的租赁经营或拍卖。城市的国营商业开始出租柜台，吸引个体工商户进
店(场)经营；个体户的灵活经营机制给国营商业增添了活力。在农村，一些家庭工
副业、农村联户工业生产者与国营、集体企业挂户经营，通过挂户企业或以挂户企
业的名义采购原材料、推销产品、结算款项、交纳税金。各级登记机关在“宏观控
制、微观搞活”的方针指导下，加强和改善了企业登记管理工作，使全省的企业发
展出现了一个高潮，全省共核准企业36.6万户(含分支机构)，比1980年净增20万户，
比上年增加4万多户，达到了历史最高水平。登记企业的产业结构开始趋于合理，
过去发展缓慢的农、林、牧、渔、水利业、科学研究和综合技术服务业、金融保险
业发展迅速。各级政府在实施“菜篮子工程”中，兴建了一批副食品生产基地和农
副产品深加工基地，这类企业一年就增加了近千户。新的企业法人条例颁布后，一
些自收自支的事业单位和科技性社会团体也纷纷办理登记注册。同时他们也兴办了
一大批科技开发型和综合服务性企业。科技体制的改革给大批科技人员开拓了施展
才能的天地，许多科技人员甩掉“铁饭碗”，自愿优化组合，领照经营。全民所有
制企业普遍实行承包责任制后，有些企业划小核算单位，增设分支机构。工商局对
大中型企业内部独立性较强的核算单位如车间、门点按企业登记条件进行了审查发
照。1988年的横向经济联合企业发展很快，股份制企业开始出现。据淄博市统计，
全市各种形式的股份制企业达到2630户，并且这些企业的主要经济指标都达到较高
的水平。
从1989年开始，为配合新条例的实施，省工商局做了大量准备工作：一是制订
了《企业法人申请营业登记注册书》、《企业法人申请变更登记注册书》、《企业
申请营业登记注册书》、《企业申请变更登记注册书》、《注册资金审查表》、《
企业住所及经营场所证明》、《企业法定代表人(负责人)履历表》、《企业从业人
员花名册》等表格。协助烟台证照厂投标承印营业执照并作为全国的定点供货单位。
二是培训了系统内县以上的企业登记科(股)长及部分企业领导人。三是调整企业登
记档案，按法人企业和营业登记企业分别排放。四是制订了相应规定，对全省企业
登记实行分级管理。从1988年开始，省工商局正式受理省属企业的登记发照。在试
点的基础上，经省政府批准，省工商局与省法制局于1990年底正式委托地区工商局
负责办理地区直属企业的登记发照工作。五是部署开展公司年检和重新换照、企业
审核换照工作。六是加强基础设施建设，对企业的登记发照实行程序化管理，对企
业登记档案和执照打印实行微机化管理。
山东省的企业法人制度是通过对公司进行年检和重新登记注册，对一般企业进
行审核换照实现的。
为了推动全省清理整顿公司工作和企业审核换照工作，省工商局于1989年8月
初召开了全省市、地、县企业登记科、股长参加的全省清理整顿公司和企业审核换
照工作座谈会，会上解决了许多具体问题。公司重新登记注册和企业审核换照历时
两年，到1990年，除省属部分公司外，根据《民法通则》和《企业法人登记管理条
例》的要求，全省28万户企业的换照工作全面完成。
企业发展经过1988年的高涨阶段，随后通过“治理经济环境、整顿经济秩序”，
发展速度开始回落。1989年北京“六·四”政治风波以后，治理整顿的力度加强，
有些政策出现偏差，恢复了一些不恰当的行政管理手段。有关部门相继出台了一些
带有行业垄断和强化部门权力的政策规定，对许多行业的企业和部分商品实行“许
可证”管理和“专项审批”制度。据统计，省以上部门规定实行的许可证(含专项
审批)达104种，许多商品实行专营专卖和指定单位经营，到了基层实行的无章可循
的许可证就更多。各级工商局依据有关政策，在对企业的重新审核换照过程中，对
企业经营的凡是没有许可证(或专项审批)的商品一律取消经营权，变更减少其经营
范围。对企业的经营方式也制订了比较严格的限制条件，取消了一大批主营或兼营
批发业务企业的批发权，只允许他们零售。再加上银行信贷紧缩，企业资金困难和
对企业重新审核换照、清理整顿公司等原因，全省企业户数一下跌进了低谷。到年
底，全省企业26.5万户(含分支机构)，比上年减少27.6%；与上年相比集体所有制
企业净减9.4万户，减幅为31.6%。其中，乡镇企业(含村办企业)净减6.2万户。下
降幅度较大的行业是商业、工业、建筑业和交通运输业。其中，商业减少5万户，
工业减少3.1万户。国家压缩基建规模后，当年仅建筑企业就注销了3000户。在清
理整顿公司和清理党政机关经商办企业中也撤销了一部分企业。企业户数下降的另
一个非政策性原因，是当年对企业重新审核换照清理出了一些不符合条件的企业，
如运输企业减少8000户，其中单辆汽车发照的4900户企业被清理和纠正。在全省企
业总户数大幅度下降的情况下，农、林、牧、渔、水利业、科学研究和综合技术服
务业、金融保险业仍保持了较快的增长势头。
针对企业发展大幅下降、工业生产增长速度减缓、滞销积压产品增加，经济效
益严重下降的局面，1990年省工商局向省政府呈报了《关于支持企业搞活经营的报
告》，分别就支持企业深化改革、增强活力、帮助企业解决“三角债”、“连环债”
、允许非法人企业和经营单位凭营业执照直接对外订立涵营范围以内的经济合同、
鼓励和支持个体工商户和私营企业为国营、集体企业代销帮销、允许积压物资的企
业到省外进行串换、调剂、允许企业对重要生产资料进行一次性经营、允许停工半
停工企业的职工推销本企业积压的产品和“以物顶薪”的产品、大力发展专业批发
市场拓宽流通渠道、放松对企业监督管理的力度等十一个方面作了具体规定，省政
府办公厅很快批转各地各部门参照执行。据统计，全省有7万多家国营、集体企业
在集贸市场上设点经营，年销售额30多亿元。在市场疲软的情况下，工商管理机关
积极支持企业促产促销，全年共批准企业在原核定的经营范围外一次性经营的企业
1.2万户(次)，经营金额达9.4亿元。同时，还给2万户企业增加了经营范围，认真
审查企业承包、租赁人资格，支持企业搞好第二轮承包，利用合同仲裁的法律手段
帮助企业清理拖欠款、解决“三角债”近16亿元。
到年底，全省共核准登记的公有制企业28.1万户(含分支机构)，比上年底增加
1.6万户，但企业法人户数仍减少了1.5万户。全民所有制企业6.4万户，比上年底
增加5100户，增幅为8.7%，比集体企业多3.2个百分点。集体所有制企业特别是乡
镇企业复苏较快。集体所有制企业有21.5万户，比上年底增加1.1万户；其中乡镇
企业增加0.6万户。
1990年，全省企业登记管理工作与以往相比发生了重大变化。一是，通过对现
存企业全面换发《企业法人营业执照》和《营业执照》，全省从上至下按《民法通
则》的要求建立健全了企业法人制度，企业登记工作由对企业经营权的许可登记变
为依法确立企业的法人资格和合法经营权的企业法人登记，企业经登记取得法人资
格后，其合法权益受法律保护。二是，登记的范围由过去的十大行业扩大至所有从
事生产经营和有偿服务活动的各类性质的企业、实行企业化经营的事业单位、从事
经营活动的科技性社会团体。三是，设置了企业法人登记注册程序，对企业的登记
发照实行受理、审查、核准、发照、公告五个环节。新增登记公告内容，取得法人
资格的企业由登记机关统一向社会发布公告。同年，省工商局集中发布期刊式公告
一期，新登记企业法人实行报纸公告。四是，办公趋于规范，开始实行登记管理人
员与企业办事人员分立成柜台办公，登记条件、登记程序、应提交的文件、证件、
登记人员职责等上墙公开，并逐步推广到有条件的市、地、县工商局。五是，营业
执照正、副本开始利用计算机打印，并用塑料封塑机封塑，执照正本配发统一的镜
框，由企业在主要办事场所悬挂。执照不再编号，使用国家工商局赋予山东省的注
册号，注册号共有9位数字组成，前8位是序号，后一位是校验码。山东省使用的企
业法人注册号区段是16304000－×至1699499－×，营业登记企业注册号区段是
86304000－×至86994999－×。企业注销、丢失执照后，其注册号不再使用。六是，
企业法人登记档案收集、整理趋于规范，实行一照一卷，卷内有封面、卷内目录、
页码编号，档案全部入橱，与档案配套的有统计台帐和档案卡片，台帐用于统计报
表，卡片按行业、经济性质、主管部门设立，用于检索、查询企业。全省各级工商
局也陆续成立企业法人登记档案室，购置铁制档案橱及部分档案用具。七是，对企
业的监督管理力度逐步增强。