清政府实行“重农贱商”的政策，压制手工业、商业的发展。雍正皇帝在1827
年5月有关商业的谕中就明确批示：集贸市场中多一经营之人，则农田中就少一耕
稼之人。而且农民见商人利多于种田，必然大批弃农经商。经商的人越多，商品就
制造的多，商品多则销售不易，以至造成积压。因此，经商人越多，不但有害于农，
也有害于工。基于这种认识，清王朝对上市经营人员采取严格的控制措施，主要是
采用设重税的手段抑制商人发展。对于一般商人，营业有牙税，过关卡有关税，到
市场交易有落地税。除这三种正额税外，还要遭受种种征课和勒索，使正常的商业
行为难以进行，扩大市场更不可能。
抗日战争时期，日本侵略者对抗日根据地实行经济封锁，抗日根据地的民主政
府亦进行了针锋相对的斗争--反经济封锁，采用了对外贸易统制、对内贸易自由的
方针。1940年，山东省战时工作推行委员会成立后，即开展了统制贸易的工作。由
于根据地物品缺乏，对集市的交易人员也有所限制。为使各部队、机关不至于在市
场上发生争购现象，使市场混乱，物价上升，民主政府规定各机关、部队、团体不
准随意到集市上购买物资，要有组织地经过批准后统一购买。各机关、部队(自团
以上)设立了消费合作社，由消费合作社购买物资供给机关人员及部队战士。合作
社销售一切货物，由对外贸易机关统一收买，统一分销。集市上以营业为目的的商
人、摊贩等，必须到贸易机关或区政府办理登记手续，领取营业证后，才准在集市
上进行交易。对农民虽然允许在集市上自由交易，但由于抗战初期环境恶劣，根据
地还不巩固，还有不少游击区，为防敌人、奸商利用及操纵市场，一般都在农村组
织消费合作社，多的一个村组织一个，少的几个村联合组织。用合作社的方式在市
场上统一进行交易，帮助农民买进或卖出。
1942年底开始，根据地内陆续组织了市场交易管理所，对主要物资(粮、棉、
油、盐、畜等)实行统制交易。规定这些物资必须经集市交易所成交，交易所以外
成交为非法，由工商部门取缔之；交易所内交易必须使用本币(根据地民主政府发
行的货币)，交易所门口设有专人检查本币，并设兑换所，非持有本币者不得进入
交易所内。在交易所内进行交易时，买卖双方均不直接收付款项，买方将现金交司
柜，凭传票将货物取走，卖方凭传票再向司柜取款。这样，可以起到打击伪钞、排
挤法币、巩固本币的作用，同时防止假币进入市场。
在正常情况下，交易所内的交易是自由的，对交易人员和数量没有限制，只是
为防止走私资敌，采用了内地购运证制。在内地购卖物品的商人，要依照规定由中
人作保领取内地购运证，保证在内地集市销售；售完后，由所在销售地的交易所盖
章，如运回其它货物或换回现钞，也由所在地交易所于购运证的“货栏”内说明，
回来后才能向购买地的交易所缴销撤保。如逾期不回或无交易所盖章，即按走私论
处，追查保人责任。在交易比较集中的地方，因追保麻烦，大都实行了押金制，不
用人保，以一定现金作抵押，购运证缴销时全部领回，否则没收。
在战局紧张或遇灾荒期间，为防奸商囤积物资和群众抢购物资，交易所内的物
资一般都采用凭证购买的办法--由民政工作队在村中调查评议后，对确实需要购买
者，颁发购物证，无购物证者无权购买；持证购买也有数量限制，一般粮食不超过
30斤，棉花不超过15斤。
抗日战争时期，一般允许敌区商人到根据地内采购物资，或根据地内商人到敌
区贩卖物资，但有严格的交易制度，并必须持有内地购物证、准运证、特许证等证
件。同时，还需觅妥保人，或交押金方准办理出入口交易。抗战初期，由于根据地
内物资缺乏，所以进行出入口交易，一般采用以货易货的方式。即出口的物资，必
须在指定时间内换回相当价值之必需品，否则追查保人责任。抗日战争后期，根据
地经济形势有所好转，以货易货制不利于发展经济，取消了这一交易方式。同时，
也减少了商人到根据地内购买、销售物资的数量限制，取消了一些过于繁琐的证照
制度，为商人交易创造了便利条件。
停战协定签定后，根据地内取消了经济封锁和交易统制，在交易上取消了所有
限制，任何人都能自由交易(不管有无营业证、购运证)。特许证等证照制度也取消
了。
1946年6月，解放战争爆发后，物价飞涨，本币贬值，物资奇缺，使解放区经
济遭受严重损失。这一时期解放区民主政府又恢复了对国民党进行经济斗争的各项
政策，恢复了贸易统制，重新采用了证照制度，并由交易所统制交易，限制交易对
象和购买数量。
1948年，战争形势有所好转，解放区日益扩大，工商业得到发展。这时集市交
易所统制交易的办法，限制了经济的发展，于是解放区内先后取消了集市交易所，
所有集市都准许自由交易，任何人不得加以限制，对机关团体到集市抢购物资也不
加限制。
1949年10月“临清事件”发生后，山东解放区内马上采取了紧急措施，限制机
关、商店、合作社等团体到市场采购物资。不少行署规定在紧急措施期间严禁机关、
商店、团体到集市购买粮棉等重要物品；所有机关、部队、工厂、学校所存之公粮、
地方粮只许通过国营贸易机构及县生产推进社出售，如有出售给私商者一律没收。
对交易人员及交易数量也作了严格规定。