中国历代封建王朝一直奉行“重本抑末”的政策，百姓习惯于自给自足的小农
经济，工商业极其微弱，也未设立管理工商业的机构。清末，随着闭关锁国政策的
被打破，工商业逐步有所增加，清政府开始在各地设立了管理工商业的机构。
山东巡抚院署农工商务局1901年，山东开始重视发展实业，振兴商务，山东巡
抚院署设立了农工商务局。鼓励“创设公司，扩充商业，振兴工艺”，并筹资及调
查全省物产，组织成立商会。唐绍仪总司局务，孟继笙、萧应椿会同办理。这是山
东最早设立的管理工商业的专门机关。
山东巡抚院署农工商局1902年，山东巡抚院署将商务局改为农工商局，统一管
理全省农、工、商、矿等各项实业。
山东巡抚院署农工商科1907年，清政府改革地方官制，山东巡抚院署照章设立
农工商科等10科。农工商科主要职责是承办清政府下达的有关工商事项并掌管全省
工商事务。
山东巡抚院署劝业道1908年2月，山东巡抚院署设立劝业道，负责管理全省农
工商矿及交通等各项事务。劝业道设劝业道员一名，官秩为正四品，归山东巡抚统
属，任期为三年。历任劝业道员有：萧应椿(1908年5月-1910年2月)、童祥熊(1910
年2月-1912年3月)。
劝业道内设五科：总务科、农科、工科、商科、邮传科。每科设科长一人，科
员三四人。并设立劝业公所作为办事机构，劝业公所内设总务、农务、工艺、商业、
矿务和邮传六科。在各州、县设劝业员一人。地方劝业员受地方行政长官和省劝业
道的双重管辖，负责在各地发展和管理实业，年终要将当地发展实业的情况及交通、
邮传等项事务，分门别类进行统计，制成表册，申报省劝业道考查。
山东劝业道设立后，山东巡抚曾提出三项应兴办的事务：1.调查本省未办的各
项实业，择其用费少而收效快的先行试办；需要费用大而收效慢的先招商股，设法
劝办。2.调查本省已办实业，无论官办民办，均应考察其是否适宜，有成效的予以
奖励，无成效的督其改良。3.各项实业有需要资助的，千两以下先拨后报，千两以
上先报后拨，凡拨助款项，皆议定期限及利息。劝业道把这三项内容作为开展实务
的重点，在劝业道的扶植下，全省各地陆续创办了一批近代企业。