清朝时期，集市由牙行负责管理。在牙行任职者为“牙人”。“牙人”又分“
官牙”和“私牙”。“官牙”要通过向官府申请，发给牙帖方能从业。清初牙帖由
州县衙门发给。一般“官牙”只有“官集”上才设立，“义集”(即无税集)不设置。
但随着交易的频繁，义集上也出现了未经官府允许的“私牙”。清政府为了维护市
场秩序，对牙人也制定了一些管理措施。规定下列行为按有罪论处：1.抬价压价，
使用非法度量衡者治罪；2.侵吞欺饰，从中渔利者治罪；3.欺行霸市，诓骗顾客者
治罪；4.歇业不报，冒名顶替者治罪。为了抵制私牙滥收税额，许多集市由商民自
发地推举牙行经纪。这种集市管理方法，一直延续到中华民国时期。
在革命根据地，集市仍由牙纪、斗官管理。牙纪的选择按以下标准：1.略有牙
纪技术；2.该行商贩拥护；3.品行端正，能遵守政府法令。选择牙纪时，同时考虑
以下几个因素：本地牙纪与外来牙纪，旧牙纪与新牙纪要有机结合。牙纪要组织起
来，以行业为单位成立小组。牙纪、斗官要经过政府登记，发给证照后方准营业。
牙纪由当地工商行政机关领导，如当地没有工商行政机关的，由税务机关领导。牙
纪必须遵守以下纪律：1.遵守政府法令；2.不准偷税漏税；3.不得与奸商通同作弊
或额外敲诈；4.未曾经手之交易，不得索取手续费；5.在集市上概不准兼营其它业
务。违犯以上行为者，根据情节轻重，予以适当处罚。发现有私吞税款，营私舞弊，
非法征收或额外勒索手续费者，处以私吞及勒索金额两倍之罚金；情节较重者，取
消其从业资格，或送法院惩处。牙纪的报酬采用佣金制，由卖方支付，一般为交易
额的1％-3％，其中30％归牙纪，70％归政府。
1948年后解放区的集贸市场，管理人员不少由交易员替代了牙纪、斗官。而且
规定交易员在集市上必须戴交易员证章。交易员证章不得损坏或借给他人，如有遗
失须向签发机关挂失声明作废，待查明后另行补发。
新中国成立后，各地集贸市场由工商行政管理部门统一管理，城镇市场成立了
交易所，农村市场成立了管委会。但由于解放初，机构设置还不健全，有些在基层
设立的交易所，还归税务部门管理，管理内容也仅局限于征收交易税。在集贸市场
内一般设有经政府部门审查录用的斗、称交易员，斗称交易员的佣金为斗行3‰，
称行1‰，均从价计算，从量征收，除佣金外不得有额外收入。新设集市还有以基
干民兵充当交易管理员的。
1956年5月3日，省人民委员会下发了《关于撤销市场管理交易所问题的通知》，
决定将全省的市场管理交易所撤销。交易所撤销后在农村集镇建立了市场管理委员
会，由乡镇行政干部兼主任委员，吸收当地供销合作社、粮食、税务、农产品采购、
国营公司等有关部门参加，按照国家政策规定负责市场管理事宜(该市场管理委员
会属乡、镇人民委员会领导)。
省辖市与县城城关不设立市场管理委员会，由县商业局(或工商科)直接负责对
当地市场的管理工作，县商业局可根据需要设一二人指导全县各个市场管理委员会
的日常工作。粮食、油脂建立国家粮食市场，市场的领导管理由各地粮食部门负责；
牲畜交易由供销合作社负责管理。撤销交易所后，全省有1413个市场管理人员(包
括雇员)由县商业局分配工作；长期雇员根据政策吸收为工作人员；短期雇员也做
了妥善安置。
1953年2月，国务院批转了中央工商局《关于当前城市市场管理工作的意见》，
省人民委员会转发了此文。《意见》明确要求：今后市场管理统一由工商行政管理
部门负责。未设工商局的城市由人民委员会指定一个商业部门，统一负责市场的行
政管理。从此，集贸市场开始统一由工商行政管理部门管理，没有工商行政管理部
门的城市，也在商业部门内设立了工商科(股)管理集贸市场。
1959年8月，中共山东省委、省人民委员会下发了《关于活跃市场和加强市场
管理工作的指示》，要求“建立和健全市场管理、服务机构，加强活跃市场和管理
市场的领导。各专署、市、县人民委员会和人民公社管理委员会均应吸收工业、商
业、粮食、税务、银行、政法、卫生等有关部门参加成立市场物价管理委员会，县
以下根据经济情况可在集镇设立市场管理所和交易服务所(一个机构，两个牌子)”。
管理集市的人员一般为正式工作人员。
这期间，由于对集贸市场管理较严，因此赋予市场管理人员的权限相应增大。
有的市场管理人员不能正确行使职权，出现了不少违纪违法行为。为整顿纪律，省
人民委员会批转了省财办工作组《关于泰安市大汶口集市贸易中的管理税收问题的
报告》，通报批评了大汶口集市贸易管理中出现的违纪行为。1962年6月21日，国
务院下发了关于制止市场管理工作中违法乱纪行为的文件，除重申市场管理的有关
政策外，特别强调要加强对市场管理干部的政治思想教育，要求所有市场管理人员，
都必须严格遵守党政干部三大纪律八项注意。对于有违法乱纪行为的人员，根据过
去从宽、今后从严的精神，分清责任，严肃处理。山东根据国务院的指示，对市场
管理人员进行了认真的整顿，处罚了一批违法乱纪的市场管理人员。经过清理整顿，
市场管理秩序大为好转。据1963年调查，全省4510处大小集市，按照政策规定管理
较好的约占40％，基本上管好的占40％，管理较差的占20％。在整顿市场的过程中，
有的地方开始建立群众性的市管组织，在城镇设立市场管理委员会，主要成员由市
管、税务、供销、粮食、银行、卫生、生产队派员参加；在生产队成立市管小组，
由贫下中农、基干民兵组成管理人员。
“文化大革命”期间，集贸市场被当成产生资本主义的“温床”，成为阶级斗
争的前沿阵地，在农村普遍建立了市场管理小组，由贫下中农参与市场管理；在城
市则由工人、干部、街委会成员组成市场管理委员会，管理集贸市场及小摊小贩。
1974年9月，国家工商局在北京召开十五省、市、自治区市场管理工作经验交
流会，即墨县刘家庄公社党委及乳山县南黄公社党委在会上介绍了贫下中农管理市
场的经验。为推广刘家庄、南黄的经验，省工商局在刘家庄办了现场学习班。到
1977年，全省共在公社建立贫下中农市场管理委员会1581个，占公社总数的80％；
在大队建立贫下中农市场管理小组59235个，占大队总数的73％；全省共有贫下中
农管理市场人员264926人。
中共十一届三中全会以后，工商行政管理部门成为唯一的集市管理部门，“文
化大革命”期间成立的贫下中农管理市场委员会及小组全部解散，有些表现好的成
员转为市场管理“帮集工”(亦称“协管员”)。截至1977年底，全省131个县(区)
级工商行政管理机构单设的有92个，与商业局合署办公、一个机构两个牌子的有38
个；2016个公社中设工商所1734个，另有固定和临时检查站215个；全省有正式在
编的市场管理员5242人，长期住所临时工1872人，聘请帮集工9137人。
1978年9月6日，商业部、财政部联合下发了《关于基层工商行政管理人员改列
事业编制的通知》，决定从1979年1月1日起，将基层工商行政管理人员一律改列事
业编制。
1983年12月7日，为解决基层管理人员不足及长期临时工的编制问题，1983年
12月7日，省工商局、省人事局、省劳动局、省财政厅、省编制委员会联合下达了
《关于工商行政管理部门增加事业编制和从长期临时工中录用干部的通知》，决定
在全省工商行政管理系统增加事业编制3600人，全部分配到基层工商所。人员来源，
除从军队转业干部中选调1351名外，余者从各地工商行政管理部门使用的长期临时
工(含农业人口)中选拔录用。
1986年，国家工商行政管理局分给山东工商系统5000名事业编制，从1986年起
分3年增加，人员主要从大中专毕业生、军队转业干部中补充。
随着编制的增加，基层市场管理人员不足的问题得到解决。根据有关文件规定，
在解决编制的同时，应辞退聘请的“帮集工”。因此从1986年起，全省工商行政管
理系统陆续开始了辞退“帮集工”的工作。但“帮集工”问题是历史遗留问题，有
的“帮集工”已在市场上服务达30多年，要一下辞退，难度很大。个别地区，如菏
泽地区“帮集工”人数与正式在编干部人数之比达近1：1，为2243人。从事帮集时
间长达30余年的，就占10％。尽管难度很大，但各地还是在认真细致地做好工作的
情况下，妥善地解决了“帮集工”这一历史遗留问题。1990年全省共清退帮集工
4347人。1990年全省共有工商所2222个，16677人。其中大专生1160人，中专生
3162人，高中生5401人，分别占工商所人员的6.95%、18.96%和32.4%。市场管理人
员政治、文化素质的提高，为市场管理工作的规范化奠定了基础。