对广告依法进行行政管理始于1923年。由于当时的广告已具有相当多的数量，
为规范广告宣传与经营行为，便于商人进行广告宣传，胶澳商埠警察厅发布《胶澳
商埠警察厅特许广告暂行规则》，这是山东省最早的一部广告管理法规。这一规则
把广告分为道旁广告、墙壁广告、屋顶广告(指非本商铺之广告而言)，并要求设立
特别广告牌的商人预定设立地址、构造方法，先期绘具图式，注明尺寸呈报警察厅
查验批准后，纳捐领照方可经营。该规则还具体规定了对广告大小的限制、各种广
告的纳捐数额、证照的有效期限及换证等。该规则规定：广告旗帜、牌匾及其它类
似之物，一、有危险之虞者；二、违反善良风俗者；三、妨害安宁秩序者；四、图
画文字或人物等有惹起他人恶感或滥用他人肖像者；五、其它认为必要时，得禁止
其设置或命其除去及加以相当之处分。
1923年8月，胶澳商埠警察厅发布游行广告暂行规则，这是迄今为止山东唯一
一部有关游行广告管理的法规。该规则第二条规定：各行商人举办游行广告须于一
星期前赴警察厅遵照规定书式填具呈报书呈报广告图样一份。第三条规定：依照上
条填具呈报书经警察厅核准后即须缴纳下列各项捐款：1.游行人每人每日纳捐银一
角；2.游行人所携响器每件每日纳捐银两角；3.游行如用马车、汽车每辆每日纳捐
银二元。以上捐款由填具呈报书之商号缴纳。第十条规定：游行广告之旗牌灯彩等
物如附有下列情形之一者均禁止之：1.有危险之虞者；2.违反善良风俗者；3.妨害
安宁秩序者；4.图画文字或人物有惹起他人恶感或擅用他人肖像者；5.有诱惑及煽
动行为者；6.其它与游行广告不合宜者。
1931年4月，青岛市政府发布《青岛市广告管理暂行规则》，这是民国时期山
东省最完整、最具体的一部广告管理法规。该规则共分六章五十二条，其第一章《
总则》第一条中明确规定“凡本市内关于广告事项，工务局得依照本规则管理之”，
第一次以法规的形式明确了广告的管理机关。《总则》中还规定了广告管理的范围，
规定了发布广告的场所、广告捐的缴纳。其中第九条对广告的内容作了限制：广告
文字或图画以纯正为主，凡下列各项均不准揭布：1.宣传反动者；2.猥亵恶俗有伤
风化者；3.乖谬荒诞有害道德者；4.有挑拨诱惑及蒙混、欺骗之恶意者；5.窃用他
人商权版权者；6.其它经工务局认为不合宜者。第十条对设置广告作了规定：设置
广告不得违反下列各项之禁例：1.妨害行政者；2.妨害交通者；3.妨害市街光线者；
4.妨害行人视线者；5.妨害消防工作者；6.妨害他人主权者；7.易于发生危险者；
8.易于藏匿盗贼者；9.横跨马路或挑出墙身逾二公尺者；10.易于堆积垃圾者；11.
其它经工务局认为不合宜者。总则中还规定了广告的审批、广告的颜色、广告张贴
的位置、免纳捐款的招生广告的范围，以及广告手续费的标准等。
第二章公共广告场中规定，凡在公共广告场发布广告者，应先填写申请书报工
务局，经核准交纳捐款并于一星期内将广告送局盖截方可发布。还规定了公共广告
场使用中的有关事项以及对违反规定者的处罚。
第三章特许广告场将特许广告分为就道旁建设者、就墙壁建设者、就屋顶建设
者三类。还规定公署学校及其它公共建筑之外墙、电杆树木、公园内部、其它工务
局认为不合宜者不得建设广告场。
第四章专门对游行广告作了规定：凡举办游行广告须于三日前填具申请书，连
同广告式样呈请工务局核准缴纳捐款领取执照后方得游行。并规定了纳捐数额、游
行人数、游行时间等具体规则及罚则。
第五章对传单广告、汽车车身广告、电影插映广告等广告形式进行了规范。最
后附有各种广告的捐率表。
1931年9月到1946年12月，青岛市政府先后对《青岛市广告管理暂行规则》进
行了四次修改，使之更趋完善。
民国时期，除了青岛市制定了较完善的广告管理法规外，威海、济南等地也根
据不同情况制定并颁布了广告管理法规。
威海卫管理公署公安局于1931年4月21日颁布了《威海卫管理公署公安局广告
规则》，共三十五条。该规则规定广告事项由公安局管理，其它内容与《青岛市广
告管理暂行规则》类似。
1931年5月，济南市政府颁布了《济南市管理城头马路广告牌暂行规则》。该
规则共有十二条，主要对路牌广告的设置及纳税管理作了具体规定。
1933年5月，青岛市政府发布了《青岛市管理中西医药新闻广告规则》，这是
山东省第一部医药广告管理法规，共有十二条。其中第二条规定了医药广告的审批
及备案：凡关于医务药品之文字图画登载新闻纸以广告招徕者，应由本人先将所须
登载稿件二份检送社会局审核盖用验准戳记(不收费用)，以一份发还本人准其登载，
一份存局备查。第三条规定：中西医药开业人不得假借他人名义鸣谢或保证其效能
而为虚伪夸大之登载，若查有他人鸣谢或启事言实不符者，得令各该医药执业人自
行登报或撤销之。这一规则的制定，使青岛市形成了广告管理基本法规与单项法规
相结合的、比较完整的立法体系。
1937年，国民党山东省政府制定了《山东省政府广播无线电台播音广告章程》，
这是山东省对广播广告进行管理的第一个规范性文件。该章程第一次以法规的形式
明确规定了广告经营者应与客户签定书面合同，并详细制定了各类广告的价目表，
这是对现代广告媒介进行管理的第一部单项法规。
1943年7月，日伪济南市公署发布了《济南市公署取缔宣传广告及征收广告捐
暂行规则》，共分五章三十三条。第一章总则第三条中将管理的广告分为八种：1.
纸类广告；2.过街广告；3.游行广告；4.牌坊广告；5.墙壁广告；6.铁木质广告；
7.电影映射广告；8.特别广告(纸烟楼、纸烟桌等属之)。总则中第四条还对广告的
内容进行了限制：凡广告含有迷信性质或妨碍地方治安与有伤风化者应予取缔。
该规则将“请照”作为第二章，加强了广告管理的程序性立法。这一章除了规
定广告发布前必须领取执照以及如何领取执照、手续费数额外，还对几种具体的广
告形式作了规范。其中规定游行广告必须遵守：1.游行时间每日八时至十八时为限；
2.游行人数以十二人为限。如以马车或汽车散发广告，人数均同；3.游行乐器须以
洋乐或雅乐之类，惟不得用旧式锣鼓；4.游行散发广告时须将许可证携带，以便沿
途查验，否则以无证论。第十一条规定：过街标语广告招牌、电灯等其下沿之高度
至少须高出路面五公尺(或十五尺)以上。第十二条规定：凡临街商店门前悬挂伸出
檐外之招牌等至少须离人行道面三公尺(或九尺)以上，并不得宽逾人行道外边，其
吊挂之招牌须按门面方向顺壁安设，否则概不准挂。
第三章“纳捐”中规定了各种广告的纳捐标准。这是民国时期对广告的捐税规
定最详细的广告法规。
该规则将“罚则”单独列为第四章，其中第三十条规定：违犯本规则第五条及
第十条至第十二条之规定者，除勒令限期拆除外，应并处以三元以上，十元以下之
罚金；如逾期不拆，由建设局迳代拆卸，费用由业主负担。第三十一条规定：曾经
注册续发广告而未报捐者，除勒令补交正捐外，处以三元以上二十元以下之罚金。
1943年7月，日伪山东省公署又对该规则进行了修正，增加了对广告内容的限
制：凡宣传广告含有下列情事者应予取缔：1.妨碍地方治安者；2.有伤风化者；3.
有迷信性质者；4.有欺骗行为者；5.有违反现行法令者。
该规则虽然从立法技巧上有一定进步，但由于产生于日伪政府，因而带有经济
掠夺性和民族歧视性。
抗日战争胜利后，国民党山东省政府迁回济南。1947年，国民党山东省政府批
准发布了《山东省会警察局管理商业广告规则》。该规则共有十二条，由于当时处
在战争时期，且国民党的统治每况愈下，立法工作疲于应付，因此该规则略显粗糙。
但它在二至六条界定了商业广告、普通广告、特种广告、临时广告、游行广告，这
在山东省的广告立法中尚属首次。该规则有比较具体的禁止条款。第九条规定：揭
示广告不得有下列情事：1.妨害行政；2.妨害交通；3.妨害市街光线；4.妨害行旅
视线；5.妨害消防工作；6.妨害他人权利；7.其它规定之情事。第十条规定，广告
文字及图画力求纯正确实，不得有下列各项情事：1.妨害公安；2.伤害风化；3.蒙
混欺骗；4.利用或影射他人之商标或版权。
民国时期的广告立法已初具规模，客观上对广告业的发展起到了一定的积极作
用。