清政府1903年制定的《商人通例》，对有关登记对象的管理作了如下规定：男
自16岁成人方可为商。又规定：凡是业已经商者，如果上无父兄，或本人病废，而
其子弟尚年幼未成人，则其妻或年满16岁以上之女或守贞不嫁之女，只要能主持贸
易者，均可为商；已嫁妇女必须有其丈夫允许的字据方可以申报为商。
民国时期，对登记对象的管理较清朝末期有所加强。国民政府1914年3月2日发
布的《商人通例》，对有关商人的管理有较具体的规定。《商人通例》所称的商人，
不仅仅是指商品买卖之人，而是指从事工商业活动的所有人，其范围涉及到买卖业、
制造或加工业、出版印刷业、金融保险业等十七个行业，但不包括沿门或道路买卖
物品之商人或手工范围内之制造人或加工人及其它小商人。具体有：1.“凡有独立
订结契约负担义务之能力者，均得为商人。”又规定，“年龄未满二十岁者及心神
丧失或耗弱人、聋人、哑人、盲人及浪费人诸无能力者，得由父母、祖母及父母遗
嘱所指定或亲族会议所选定之法定代理人代营商业。年龄未满二十岁者及有夫之妇
得有法定代理人，或其本夫之允许自营商业，或于公司负担无限责任，但应取其允
许凭证，并由本人及法定代理人或其本夫署名签押，呈报该管官厅注册。年龄未满
二十岁者及有夫之妇于营业上有不胜任之事迹时，法定代理人或其本夫仍得撤销或
限制之。”2.商业主人使用的助其营业的均属商业使用人，包括经理人、伙友、劳
务者三种。商业主人与商业使用人之间必须签雇佣契约。3.“凡非商业使用人而当
时为某商人代理或介绍其营业范围内之商业行为者，谓之代理商。”凡本商人与代
理商之法律关系除《商人通例》规定外，得以契约定之。1944年3月17日， 民国山
东省政府训令发布的《山东省旅店营业取缔暂行规则》等七种规则规定，凡拟开设
旅店营业、澡塘营业、理发营业、饮食营业、食肉营业、清凉饮食物营业、公共娱
乐场 营业者，如系未成年人或禁治产人， 应与法定代理人共同署名。 国民政府
1946年4月12日发布的《公司法》， 对各类公司的股东人数作了明确规定：无限公
司为二人以上之股东所组织，对公司债务负连带无限清偿责任之公司；两合公司为
一人以上之无限责任股东与一人以上之有限责任股东所组织，其无限责任股东对公
司债务负连带无限清偿责任，有限责任股东就其出资额为限对公司负其责任；有限
公司为二人以上十人以下之股东所组织，就其出资额为限，对公司负其责任；股份
有限公司为五人以上之股东所组织，全部资本分为股份，股东就其所认股份对公司
负其责任；股份两合公司为一人以上之无限责任股东与五人以上之有限股份股东所
组织，其无限责任股东对公司债务负连带无限清偿责任，有限股份股东就其所认股
份对公司负其责任。
在山东解放区，许多地方的民主政府都明确规定，各级政府公务人员一律不准
私自经营商业，违者应予纪律制裁。
新中国成立后于1950年公布试行的《私营企业暂行条例》规定，只要具有能力
的私人皆可投资经营从事营利性的经济事业，并对各种组织方式的私营企业的投资
人数作了规定。具体是：一人出资，单独负无限清偿债务责任的，为独资企业；二
人以上出资，负连带无限清偿债务责任的，为合伙企业；二人以上投资的股东所组
织，对公司债务负连带无限清偿责任的，为无限公司；二人以上的股东所组织，就
其出资额对公司负其责任的，为有限公司；一人以上的无限责任股东与一人以上的
有限责任股东所组织，其无限责任股东对公司债务负连带无限清偿责任的，有限责
任股东就其出资额对公司负其责任的，为两合公司；五人以上的股东所组织，分资
本为一定数额的股份，股东就其所认股份对公司负其责任的，为股份有限公司；一
人以上的无限责任股东与五人以上的有限责任股东所组织，其无限责任股东对公司
债务负连带清偿责任，有限责任股东就其所认股份对公司负其责任的，为股份两合
公司。
1951年1月26日， 省政府发布的《山东省公营私营企业雇佣临时工试行办法》
规定，凡各业各厂因生产或业务之临时需要，或无长期连续性之工作需雇佣临时工
时，应由行政或资方与临时工订立短期劳动契约直接雇佣临时工。该《办法》还规
定，临时工的职责、工时、工资、解雇办法及因公伤亡事项，如果技术及熟练程度
与正式工人相同者，原则上应与同等工人同等待遇，订立劳动契约时，由双方协商
订立；临时工在订立契约前如需试工，时间由双方协商议定，工资照发；雇用临时
工的总人数不得超过本企业正式职工总数的20％，如确因需要必须超过规定者，得
申请主管劳动机关批准增加；临时工以不超过三个月为期限，如连续工作六个月后，
得改为正式工人；临时工的短期劳动契约期满后，行政或资方认为无继续工作的必
要时，得按照契约解雇，工作期间临时工如有不遵守劳动纪律或其它破坏行为者，
行政或资方有解雇的权利，但必须通知工会，工会认为解雇不合理时有抗议权；劳
动契约未满前，双方均不得任意中断契约，如因特殊原因行政或资方中断契约者，
应发足契约期满时为止的工资；由临时工中断契约者，其工资照实际工作日计算，
但必须于七日前预告行政或资方。临时工如因为确实违犯厂店规而被解雇者，除实
际工作日应得的工资外，不得有其它要求；因发生人力不可抗拒的事故停工停业者，
视为契约自然停止。
华东军政委员会于1952年5月14 日公布施行的《山东省行商管理暂行办法》规
定：凡在当地有正式户籍，而无固定营业地址，经常从事城乡埠际间活动性的商品
贩运者，谓之行商。农民、渔夫、牧民及家庭副业生产者出售其自产品，或城市住
户非以营利为目的而出售其自身使用或旧有物品者，以及乡村中的流动性的肩挑负
贩，均不以行商论。
针对一些个体手工业户私自招工的现象，省人民委员会1957年3月4日下发《关
于个体手工业登记发照的通知》规定：各业户如业务扩大需要增加工人时，必须报
请当地手工业管理部门会同当地劳动部门协商解决，不得私自招雇。
中共中央、国务院1963年3月3日《关于严格管理大中城市集市贸易和坚决打击
投机倒把的指示》规定，在职的干部和职工、弃农经商的农民和其它私自离职人员，
严格禁止从事商业活动。
为打击取缔投机违法活动，加强对批准经营的个体运输者的领导、管理和改造，
正确发挥他们在短途运输中的补充作用，交通部、中央工商局1963年6月18 日发出
《关于加强城镇个体运输业管理工作的意见的联合通知》，省交通厅、省工商局、
省财政厅、省公安厅四单位又印发了贯彻意见，提出对于“黄牛行”、“把头”和
从事雇工剥削、一贯投机倒把分子，坚决予以取缔，情节严重的依法处理；对于在
职职工、运输合作社社员及其它私自离职人员，应当制止他们从事个体运输，经原
单位同意，可以回到原单位工作；对于精减压缩回乡和下放农村的人员，应当限期
停业，动员回农村；对盲目流入城市的人员，应当停止营业，遣返原籍；对于户籍
在城镇、以运输为生活主要来源、经营正当的个体运输业者，可以根据当地社会运
输的需要，批准他们从事个体运输业务，并发给开业证照或临时开业证照。
1963年12月12日中央工商局明确规定：对于生活困难又无其它工作出路的社会
闲散人员，要从多方设法安置，不能以安排经商作为主要出路。如果市场确实需要，
也可以个别批准某些当地有户口、生活确有困难、无其它生活出路的人暂时从事商
业经营，并发给临时营业证。批准时，应从严掌握。对于在职在业人员，应一律不
批准从事商业经营。
随着经济体制改革的开展，国家对从事个体、私营经济的人员范围逐步扩大。
1981年6月27日国务院《批转工商行政管理总局向国务院的汇报提纲的通知》指出，
要特别鼓励、支持集体和个体工商户经营那些群众需要的行业，如饮食业、服务业、
修理业和有特殊工艺技术的行业。对这些行业，在政策上可以放宽一些，准许带帮
手，准许带几个徒弟，以利于满足社会需要，扩大青年就业。
针对退休工人、退职职工从事个体经营越来越多的情况，国务院于1981年下发
了《关于严格执行工人退休退职暂行办法的通知》，省政府也于1982年3月15 日下
发了贯彻执行的通知。其主要内容有：一要严格掌握个人开业的条件。个人开业必
须是具有当前社会所急需的技术专长或经营经验，能够包教学徒传授技艺的退休工
人。二要按规定办理登记手续。退休工人申请个人开业( 包括家庭开业或与他人联
合开业)必须持原发退休费单位的介绍信， 去当地县以上工商行政管理部门办理审
批手续。工商行政管理部门在准其开业发证的同时，应通知原发退休费的单位。三
是明确了个人开业后的待遇。凡按规定退休、退职的职工个人开业的，停发其退休、
退职费及其个人的劳保待遇；停业的，自工商行政管理部门吊销营业执照的当月起，
恢复其原退休的一切待遇。
1981年7月7日，国务院作出的《关于城镇非农业个体经济若干政策性规定》及
此后作出的《补充规定》和中共山东省委、省政府1982年6月14 日作出的《关于城
镇劳动就业问题的几项规定》，都对城镇有关从事个体经营的人员作了相应规定。
主要有：1.凡有城镇户口、有经营能力的待业青年、社会闲散人员、刑满释放人员、
劳教解除人员，都可以申请从事个体经营，但犯过严重投机倒把行为的分子以及违
法乱纪的犯罪分子，不得独自开业经营。2.个体经营户必要时经过工商行政管理部
门批准，可以请一至两个帮手；技术性较强或者有特殊技艺的，可以带两三个最多
不超过五个学徒。请帮手、带学徒，都要订立合同，规定双方的权利、义务、期限
和报酬等。但在城市不准招聘农村户口人员；在集镇(含城关镇)可以招聘农村户口
人员，但不得改变其农村户籍，国家不供应口粮。3.城市中的待业青年、社会闲散
人员，特别是有技艺或有经营能力的人员，可以持当地的户籍证明，到外地的集镇
(含城关镇)申请从事个体工商业，他们原在城市的户籍可予以保留。
1983年4月13日， 国务院作出的《关于城镇劳动者合作经营的若干规定》及国
家工商局1983年7月25 日下发的《关于城镇合作经营组织和个体工商户在登记管理
中若干问题的规定》，又对城镇合作经营组织的人员作了规定：城镇个体工商业者
或待业青年、社会闲散人员，可以根据生产、经营的需要，申请合作经营。这种劳
动者合作经营组织，按照自愿联合、民主管理，以按劳分配为主，提留公共积累的
原则组成。合作经营组织可以招聘科技人员和经营管理人员。经营技术性较强或有
特殊技艺行业的合作经营组织，经工商行政管理部门批准可以带学徒，但最多不得
超过七名。
1984年2月27日，国务院作出《关于农村个体工商业的若干规定》， 规定农村
村民只要持所在生产大队或村民委员会的证明，都可以申请从事个体工商业。又规
定：农村个体工商户一般是一人经营或家庭经营；必要时，经县、市工商行政管理
机关批准，可以请一两个帮手，技术性较强或者有特殊技艺的，可以带两三个、最
多不超过五个学徒，请帮手、带学徒，应当签订合同，规定双方的权利、义务、期
限和报酬等。
1983年到1984年间，国家有关部门及山东又对某些较特殊人员从事个体经营的
问题作了规定。1983年8月5日，省工商局依据1983年6月11日劳动人事部、 国家经
委下发的《关于企业职工要求“停薪留职”问题的通知》精神规定，凡企业富余职
工，可凭经单位领导批准后签订的“停薪留职”协议书，到当地工商行政管理部门
办理登记手续，从事个体经营。“停薪留职”时间一般不超过二年。同年12月27日，
省工商局又下发《关于严格控制干部、职工家属从事个体工商业经营的通知》，对
已批准的干部、职工家属从事个体工商业经营的，进行了一次全面清理整顿。那些
家属出面实则干部、职工经营的，一律吊销营业执照。经批准保留从事个体工商业
的干部、职工家属，必须严格执行国家政策，守法经营。1984年4月8日，省商业厅、
省工商局转发商业部、国家工商局《关于不准干部、职工从事个人经商的联合通知》
，明令所有国家机关、国营工业、商业(包括供销、粮食)部门和其它企业、事业单
位的干部、职工，一律不准从事个人经商和进行其它非法的经营活动，一律不准利
用家属或亲友的名义经商、以权谋私从中渔利或收受贿赂。
1987年8月5日，国务院发布《城乡个体工商户管理暂行条例》后，国家工商局
于同年9月5日发布了条例的《实施细则》，山东省政府于1988年9月20 日发布了条
例《实施办法》，先后对从事个体经济的登记对象作了相应规定。主要有：有经营
能力的城镇待业人员、年满16周岁的农村村民以及国家政策允许的其它人员，都可
以申请从事个体工商业经营。国家政策允许的其它人员，主要包括：1.退休职工；
2.离、退休专业技术人员；3.党政机关中的离、退休干部；4.在职的科学技术人员；
5.停薪留职职工；6.经证明确系亲属长期居住城镇无户籍的无业人员；7.刑满释放、
劳教解除后有当地正式户口的无业人员；8.侨居国内的外国侨民，等等。个体工商
户可以根据经营情况请一二个帮手，有技术的可以带三五个学徒。个体工商户请帮
手、带学徒应当签订书面合同，约定双方的权利和义务，规定劳动报酬、劳动保护、
福利待遇、合同期限等事项。所签合同受国家法律保护，不得随意违反，但所签合
同不得带有生死条款及其它违背国家法律、法规的条款，也不准雇佣年龄不满十六
周岁的少年、儿童。
1988年6月25日国务院发布的《中华人民共和国私营企业暂行条例》及次年1月
16日国家工商局发布的该条例《施行办法》，对开办私营企业的人员资格作了明确
的规定。主要有：1.农村村民，指农民个人，不包括农村中的非农业居民。2.城镇
待业人员，包括城镇待业青年和其它无业人员。3.个体工商户经营者，指个体工商
户业主，含个人合伙的合伙人。4.辞职、退职人员，指机关、团体、企业、事业单
位的辞职退职人员。5.国家法律、法规和政策允许的离休、退休人员及其它人员，
包括离退休科技人员、停薪留职科技人员、企业事业单位离退休人员及符合国家规
定的党政机关、团体离退休人员。
到1990年底，国家法律、法规明确规定，担任现职的党政机关干部、现役军人、
在职职工、在校学生等不得从事个体经营，也不得开办私营企业。