新中国建立之初，国家经济形势异常严峻，由于建国前长期受国民党政府的统
治和战争的破坏，使本来就落后的工农业生产受到很大的破坏，市场物资严重匮乏，
物价持续上涨，投机倒把活动猖獗，财政负担很重，而城乡贸易不畅，内外交流停
滞，原材料来源受阻，市场销售困难，又使得工业企业特别是私营工业停工停业现
象严重。国家的首要任务是大力恢复发展生产，争取财政经济状况的好转。国家确
定，凡是有利于国计民生的私营经济事业，人民政府应鼓励其经营的积极性，并扶
助其发展。国家还在经营范围、财政政策、金融政策等方面，调剂国营经济、合作
社经济、农民和手工业者的个体经济、私人资本主义经济和国家资本主义经济，使
各种经济成份在国营经济领导下，分工合作，各得其所，以促进整个社会经济的发
展。为恢复和发展生产，国家把官僚资本主义工商业没收为国家所有，建立社会主
义国营经济，并对隐藏在私营企业中的官僚资本股份进行了清理，进而确立了社会
主义国营经济的领导地位。但当时私营工商业在国民经济中占的比例仍然是很大的。
国家又先后于1950年、1951年颁布了有关私营企业、行商的登记管理法规，鼓励扶
助有利于国计民生的私营企业、行商的发展，山东的个体、私营经济得到较快发展。
据不完全统计，1950年末，全省共有私营工商业户83800户，从业人员252990 人，
注册资金9682亿元，其中大部分分布于济南、青岛、徐州三地，占总户数的84％。
从行业分布看，工业有34434户，占总户数的41％，分布于86种行业， 大部分为手
工业与家庭作坊，动力机器工业不过10％左右；商业有49336户，占59％， 分布于
142种行业，其中以杂货、粮油、绸布、国药、五金铁器、理发、 旅店等业户数较
多。1951年全省私营工商业继续增加，年底全省私营工商业总户数为107587户，从
业人员303444人，资金11219亿元。到 1953 年底时， 山东省私营工商业户数共有
478182户，从业人员882355人，资金17364亿元。 这是建国以后山东省私营工商业
发展的一个小高潮。各行业的分布是：大型工业832户、46463人，小型工业6597户、
56849人，个体手工业136369户、299061人，商业82049户、184686人，摊贩241649
户、283669人，行商10686户、11627人。
1953年，中共中央制定过渡时期的总路线，要求在相当长的时期内，逐步实现
国家社会主义工业化，逐步实现对农业、手工业和资本主义工商业的社会主义改造，
把多种形式的生产资料所有制改造成为单一的社会主义公有制。为此，山东对私营
工商业、手工业、运输业开展了有计划的社会主义改造，采取了生产合作社( 生产
小组)、经销、代销、联购联销、联购分销等不同形式，引导他们走合作化的道路，
使得私营和个体工商业逐年减少。到1955年底，山东城镇个体工商户仅有81884户、
141149人。
1956年，中共中央、国务院作出对资本主义工商业改造的决议，下发对私营工
商业、手工业、运输业社会主义改造的指示后，山东有计划地开展了改造工作，一
批批的个体手工业、运输业户加入合作社，一批批小商贩加入合作商店和合作小组。
到1956年底，生产资料私有制的社会主义改造完成后，山东的私营工商业90％以上
走上合作化道路。1957年，山东贯彻执行国务院发出的关于放宽农村市场管理问题
的有关指示，在一定程度上开放了国家领导下的自由市场，使个体工商业有了一定
发展，但由于时间短，发展数量和规模都很有限。
1958年4月，中共中央发出《关于继续加强对残存的私营工业、 个体手工业和
小商小贩进行社会主义改造的指示》，指出要对他们继续采取利用、限制和改造的
政策，山东个体私营工商业又进一步向集体企业“升级”、“过渡”，有的甚至“
一步登天”转为国营企业，一些合作社也升级为全民所有制企业，有的地方甚至取
消了个体工商业。1959年，山东又贯彻执行国家提出进一步加强对小商小贩进行社
会主义改造，割资本主义尾巴，彻底消灭产生资本主义自发势力根源的政策，采取
消灭小商小贩的做法，个体工商业进一步减少，只余下极少数老年个体工商业户及
部分无照业户继续经营。
1959-1961年三年经济困难后期，山东贯彻执行国家“调整、巩固、充实、 提
高”的八字方针，对个体工商业的政策也有所松动放宽。1962年，依据国家规定，
山东开展了对个体工商业、商贩的登记管理工作，批准登记了少部分有照个体工商
户。到1962年底，全省有证商贩有10万人，无证商贩20万人。但随着人民公社运动
的开展，个体小商小贩已不适应形势变化的需要，不利于统一安排市场，改造步伐
加快。山东按照中共中央指示，从1963年开始开展了熟食、肉食业代替私商工作，
到1963年底使得国营、合营(包括合作店)经营比重由代替前的80％左右上升到95％
左右，私商经营比重只占5％左右，仅余私商871户。同时，又开展了对有证个体工
商业户、自发工商业户的清理整顿工作。对批准发证的个体工商业户，由归口主管
部门进行教育、管理和改造，取缔和淘汰了一大批。1963年底，山东仅有有证商贩
3.7万人，1964年2月底又减少到不足2万人。
“文化大革命”期间，先是把个体工商业者当作“投机倒把分子”、“走资本
主义道路的小商贩”、 “地富反坏分子”加以取缔， 或批斗后遣送回乡。 1968-
1969年，又按照中共中央指示，搞“不在城里吃闲饭”运动，把大批个体工商业者
当作吃闲饭的人赶到乡村。1970-1971年，开展整顿财贸队伍、 进行“商业改革”
运动，又清理掉一些个体工商业户，使个体工商业遭到极大的损害。
中共十一届三中全会以后，国家开始全面纠正“文化大革命”及以前“左”的
错误，工作重点转移到社会主义现代化建设上以后，国家百业待兴，许多问题亟待
解决，社会上买难卖难、吃穿难、住行难等的矛盾十分突出，远远满足不了社会生
产和群众生活中长期存在的大量空缺和不足；在农村实行联产承包责任制后，大批
剩余劳动力急需寻求出路，城镇也有大量待业人员需要安排职业，社会就业压力很
大，加剧了社会上很多人没事干、很多事没人干的局面。为此，国家实行了改革、
开放、搞活和国家、集体、个人一起上的方针，这为发展个体经济提供了契机。山
东的个体、私营经济从濒于灭绝的境地，逐步恢复和发展起来，终于发展成为山东
经济生活中的一股不可忽视的力量。
新《宪法》又确立了个体经济在国民经济中的地位和作用，国家支持并保护个
体经济的合法权益。同时，国家在此期间连续下发了《关于城镇非农业个体经济若
干政策性规定》及其《补充规定》、《关于城镇劳动者合作经营的若干规定》、《
关于农村个体工商业的若干规定》等一系列文件，明确提出在政治上、经济上对个
体工商业要同全民所有制企业和集体所有制企业一视同仁，在资金、原材料、货源、
税收等方面要同等对待，不得歧视，保护个体经济的合法权利和利益不受侵害，为
个体经济发展提供了政策法规依据。由于社会需要和国家政策放宽的双重因素影响，
使得在1979年至1985年期间，全省个体工商户平均每年以10多万户、20多万人的速
度连年递增。到1985年底，全省个体工商户由1979年底的3.6万户、4.2万人，猛增
到87.9万户、136万人，其中1983年一年就增加了30万户、40万人。
1986年，因受经济调整的影响，出现了一些不利于个体经济发展的因素，在看
待个体经济的一些具体问题时也常常出现不同的看法。有人认为发展个体经济冲击
了国营、集体经济；有人认为个体户收入太高，有剥削行为，甚至说“造导弹的不
如卖茶蛋的，拿手术刀的不如拿剃头刀的”等；有人认为个体户是不正之风的根源，
是城市“脏、乱、差”的代表；有人认为个体经济已经饱和了，等等。在一些地方，
歧视、刁难、打击个体户，乱扣乱罚、乱摊派、乱收费等侵害个体经济合法权益的
现象时常发生。这些都给一些个体工商户造成疑虑，担心政策有变，产生怕露富、
怕冒尖、怕挨整等许多“怕”字，不敢作长期经营的打算，许多个体户停业、歇业，
个体经济出现了停滞或下降局面。从1986年初到7月底，比上年末减少3万户、4 万
人，下降幅度为3％，直到8月份才开始回升。到年底，山东个体工商业只有902358
户、1412194人，资金15亿元，营业额76.3 亿元， 仅比上年分别增加 23783 户、
51796人、0.5亿元和12.3亿元，增长幅度之小是自改革开放以来最低的。
1987年国务院发布《城乡个体工商户管理暂行条例》，国家工商局发布《条例》
实施细则，省政府印发实施《条例》办法并转发了省工商局进一步发展个体工商业
的报告，进一步明确了个体工商业的具体政策。省工商局开始在国家宏观政策调控
下，有计划地指导个体经济发展，并开始推广临沂地区“发展一户个体户，增加一
户富裕户，减少一户贫困户，一户富了带多户”的经验，随后又推广了东平县、淄
博市、莱州市、济宁市、潍坊市等不同经济区域发展个体经济的经验，使全省个体
经济呈现持续、稳步发展的态势。到1987年底，全省个体工商户首次突破百万大关，
达到1057231户、1798941人，资金18.6亿元；经营额首次过百亿，达到100.5亿元。
1988年4月，全国人大通过了《宪法》修正案，确立了私营经济的法律地位， 并保
护私营经济的合法权利和利益。后又发布了《中华人民共和国私营企业暂行条例》，
鼓励引导私营企业健康发展。山东各级政府认真贯彻中共十三大精神，把鼓励、扶
持发展个体、私营经济发展作为实现“东部大开放、西部大开发”战略目标和农村
脱贫致富的一个途径，为个体、私营经济发展创造了较为宽松的社会环境。省工商
局推广不同经济区域发展个体、私营经济的经验，在各地收到极为明显的效果，从
而形成全省个体、私营经济发展的第二次高潮，一年中全省个体工商户增加了25万
户、50万人，增长绝对数居全国首位。到年底，全省个体工商户已有1298735 户、
2294982人，资金28.1亿元，实现产值53.8亿元，营业额115.6亿元。过去长期存在
的地区间发展不平衡的状况也得到很大改观。当年全省15个市、地中有14个年增长
幅度在10%以上，其中8个市、地增长幅度在20％以上。
1989年，由于治理整顿带来的阶段性疲软效应，特别是北京政治风波的影响，
加深了人们对个体、私营经济的疑虑，怕与“资本主义”、“自由化”挂钩，一些
地方和部门不敢再讲发展个体、私营经济，有的甚至“停止发展”。个体、私营工
商业者中怕划阶级成分、怕过渡改造的大有人在，不少个体、私营企业停业。同时，
治理整顿期间，出台了大量的“许可证”和专项审批，限制个体、私营企业的经营，
加之乱收费、乱摊派、乱罚款现象严重，原材料、货源紧张价高、资金困难，以及
全面换发营业执照清理出一些虚数等，使得本来很脆弱的个体、私营经济在1989年
出现了中共十一届三中全会以后的最大滑坡现象，到1989年底只有108.8万户、195.
6万人，下降了209836户、346664人，下降幅度分别为16.2%和15.1%， 分别占全国
下降总数的10.2%和9.5%。针对1989年的个体、私营经济的大滑坡， 国家及有关部
门采取了有效措施，中共中央总书记江泽民在国庆40周年的讲话、国家关于发展国
民经济十年规划和八五计划纲要等文件都重申了以公有制为主体、多种经济成分长
期并存的方针。省政府也于1990年3月召开了个体、私营经济新闻发布会， 强调支
持发展个体、私营经济。各地认真贯彻中共中央的方针和中共山东省委、省政府的
指示，采取积极主动措施，鼓励发展个体、私营经济。到1990年底，山东城乡个体
工商户共有122.2万户，居全国第二位；从业人员226.6万人，居全国第一位；注册
资金31.7亿元，居全国第三位。经各级工商行政管理机关登记核准的私营企业5248
户，居全国第五位；从业人员95693人，居全国第六位；注册资金4亿元，居全国第
九位。全省个体、私营经济从业人员总数为236万人，占全省总人口的2.8％；个体、
私营经济注册资金总额35.7亿元，相当于国营、集体企业注册资金的2.74％。1990
年，全省个体、私营工业、建筑业、交通运输业实现产值79.4亿元，占全省工业总
产值的3.6％；营业额124.3亿元，商品零售额109.4亿元， 占全省社会商品零售总
额的19.2％。