中国封建社会长期实行“重本抑末”的政策，把农业作为国民经济的根本，把
工商业列入末业。尽管清朝末期政府实行“恤商”政策，鼓励资本家发展实业，对
集资兴办实业的，以出资多少给予奖赏，但因受条件所限，山东民族工商业发展极
为缓慢，加之德国等帝国主义在山东又享有设厂、开矿、筑路等多方面的特权，不
受国内法令约束，严重地阻碍了山东民族经济的发展，致使山东民族工商业在清朝
末年寥寥无几。
民国前期，由于受帝国主义、封建主义、官僚资本主义三座大山的压迫和剥削，
生产力水平低下，私人工商业发展缓慢；加之持续多年的战争，政府为满足战争军
需，又发布特别法规，规定众多的商品包括人民日常生活用品，都禁止或限制私人
经营，更加制约了山东私人经济的发展， 私人工商业不仅数量少， 规模也很小。
1931年底，山东私人工业计有10624家、94902人，平均每家不过9人； 商业市镇有
856处，有商店约2.2万家，平均每个市镇仅有商店25家。民国后期，山东工商业受
到严重的掠夺、摧残，许多私营工商业纷纷歇业倒闭。1946年底，青岛市有民营商
号8700余家，而到1947年7月底时，大多已半掩其门，好多已关门歇业或沦为摊贩；
300家左右的民营工业陷入破产或奄奄一息的境地，连拥有2万工人的华商火柴厂也
几已停歇。1947年，青岛市每月平均工厂倒闭数达43家，至1948年1月底， 青岛市
使用电力较大的工厂700余家全部停工歇业。1948年1-4 月份， 济南市工商业就有
500多家倒闭或歇业。周村、张店、烟台、 潍县等山东较大的工商业重镇在日伪、
蒋美统治期间都有大批业户关门歇业。
在山东抗日根据地，为打破敌人的经济封锁，保障抗日战争和人民生活的需要，
对私营工商业采取了鼓励、扶植发展的政策。抗日战争期间，山东境内各根据地民
主政府，认真贯彻执行中共中央提出的“发展经济，保障供给”的方针和扶植私营
工商业发展的政策，奖励私人投资生产事业，提倡家庭副业，使私营工商业得到较
快发展。解放战争期间，在中共中央“发展生产、繁荣经济、公私兼顾、劳资两利”
的总方针指引下，山东解放区各民主政府，执行保护与发展工商业的政策，鼓励私
人工商业的发展。有的解放区民主政府规定机关公营商店一律停业，不与民争利。
对官僚资本、战犯及罪大恶极的恶霸经营的工商业由政府接管，变为公营或公私合
营企业。在一些新解放区，民主政府还采取贷款扶助、供给原料、推销成品等措施，
大力扶助私营经济的发展。烟台市解放仅4个月，由于民主政府措施得力， 工商业
一派繁荣。原已几乎全部停工的私营工厂大都复业，群众性手工业、运输业逐渐发
展起来，4个月时间增加大小商号及摊贩2530家，增长78.8%。潍坊市解放4 个月时
间，民营工商业就达到70种行业、2467户，较国民党统治时的49种行业、1126户增
加了21种行业和1341户，工商业户增加幅度达119％。其它地区解放后， 其民营工
商业也得到了较快恢复和发展，一些蒋管区的工商业家也纷纷搬到解放区。
1949年4月6日，在山东全境基本解放的情况下，召开了全省工商行政管理会议，
历时17天，23日结束。会议明确了工商行政工作的方针、任务，研究解决了公营经
济与私营经济的关系问题、私人企业经营的指导和管理问题、发展私人工商业的政
策问题、维护正当私营工商业问题以及私营企业发展的前途等有关问题。会后不久
解放的青岛市，到10月份私营工业的57.4％已全部开工，34.2％部分开工，尚未开
工的只有8.4％，而在青岛解放时只有6家勉强支撑。全省工商行政管理会议后，由
于坚持贯彻扶持工商业发展、贸易自由的政策，山东解放区各地私营工商业得到迅
速恢复与发展。到1949年10月，山东私营工商业共有60344户，其中， 私营工业有
29705户，108210人，以轻工业为主，重工业很少，只有部分机器、铁工、矿山等，
其产品不仅销省内、国内，而且部分远销国际市场；私营商业计有30639户， 分布
于日用品、食品等10个行业类别。