工商行政管理作为国家管理商品经济的一种行政职能，是商品经济发展到一定
阶段的产物，而作为工商行政管理工作雏形的集贸市场管理，却源远流长。
据史料记载，早在春秋战国时期，齐鲁两国的集市贸易就已具有一定规模。唐、
宋时，山东境内的集市交易规模进一步扩大，市场管理已有了一定的规范。然而，
在此以后的漫长的封建社会里，由于封建王朝一直沿袭“重农抑商”的传统，社会
经济一直以个体农业和小手工业紧密结合为其基本特征，自给自足的自然经济始终
占居主导地位。农民不但生产自己需要的农产品，而且生产自己需要的大部分手工
业品。地主剥削农民的地租，主要用于自己消费，而不是用于交换。其间商品交换
虽然也有一定程度的发展，但大都带有互通有无、调剂余缺的性质，而不具有以价
值增值为主要目的的商品经济的性质。
明朝中后期，山东境内有些地区商品经济开始有所发展，陆续形成了一些初具
规模的城镇。商业和手工业都集中在这些城镇中，商品经济处于萌芽状态。清朝中
后期，临清、济宁、周村、博山等地的手工工场种类繁多，仅济宁一带，就有酱菜
业、榨油业、酿酒业、皮革业、造纸业、竹器业等众多的手工工场。但由于封建经
济的统治和生产水平的限制，工场手工业和个体商业在整个社会经济中所占比重很
小，清政府不大重视对其管理。
1840年鸦片战争后，中国逐渐沦为半殖民地、半封建社会，处于萌芽状态的山
东商品经济，在帝国主义、封建主义、官僚资本主义的压制下，开始畸型发展。从
19世纪60年代起，英、德等国就开始对山东的矿产资源进行调查和开采活动。美、
德商人分别于19世纪70年代初开始在烟台设立蛋粉厂和机器缫丝厂等近代机器工业
企业，直接利用当地廉价劳动力和资源，榨取巨额利润。
1875年秋，山东巡抚丁宝桢基于对西洋军事火器重要性的认识和抵御外强、镇
压人民的需要，创办了山东第一个具有资本主义性质的近代军工企业--山东机器局，
先后采取官办和官督商办两种形式进行管理。官办管理体制带有浓厚的封建色彩，
管理机构和人员与官场没有多大差别，生产经营权高度集中。官督商办名义上“官
总其大纲，察其利弊”，“所有盈余全归商人，与官无涉”，实际上是地方官绅、
商人以官督名义相互利用，官商不分的产物。这一时期，官府对少数私人投资的民
用企业和外资、中外合资企业的管理，一般仅限于批准注册等例行手续，生产、经
营由投资方自主。
1894年中日甲午战争后，德、英、美、日等帝国主义列强在加紧对山东侵略的
同时，加强了商品和资本输入。德国首先侵占胶州湾，掠取了胶济铁路的筑路权和
沿线开矿权，并陆续投资兴建了坊子煤矿、淄川煤矿、青岛造船厂、四方机车厂、
新式缫丝厂、电灯房等，开设了船舶修造、制革、制桶及啤酒、蛋品、面粉等工业。
这些外资企业，凭借自身技术优势和炮舰洋枪，大肆进行资源掠夺和经济搜刮，激
起了社会各界的强烈不满。在强大舆论压力下，清政府先后颁布了《奖励新学新法
章程》、《振兴工艺给奖章程》、《奖励公司章程》、《奖给商勋章程》、《公司
注册试办章程》、《公司商律》等法律法规。山东巡抚院署也实施了一些保护民族
工商业的措施，随后新式工商业出现了上升势头。
1911年辛亥革命胜利后，在孙中山“实业救国”主张的影响下，山东再次出现
官吏和商人绅士投资建厂的热潮。1918年，日本取代德国在山东的势力范围后，加
紧对山东进行资源掠夺和资本渗透，加之战事频繁，20世纪20年代后期，民族工商
业受到了一定的压制和破坏。军阀韩复榘主鲁后，通过贯彻中央政府颁布的《政府
工业试验所章程》、《工厂暂行规则》、《奖励工艺品暂行章程》、《特种工业奖
励法》等政策规定，使全省工商业均得到较大发展。
1937年抗日战争爆发后，国民党山东省政府撤离济南，逐渐对工商业管理失去
了控制。日本帝国主义出于侵略需要，对沦陷区的某些工商业实行军事管制，对国
民党统治区和中国共产党领导的抗日革命根据地进行严密的经济封锁。中国共产党
领导的抗日民主政府，随着抗日根据地的发展开始建立。1940年，山东战时工作推
行委员会设立财政经济组，对胶东、鲁中等根据地的修械所、兵工厂等军工企业进
行管理。1943年8月，山东省战时行政委员会下设工商管理处，各战略区设立工商
管理局，统一领导货币斗争、贸易管理、纺织手工业和公营工厂的生产经营活动。
1945年8月抗日战争胜利后，国民党政府接收了日本侵略者在山东的工商企业。这
些工商企业，有的被接收官员瓜分，有的转化为官僚资本。
1946年1月，山东解放区民主政府成立了山东省工商管理总局，其任务是稳定
物价，调节市场，保护进出口，扶助生产，保障供给，争取解放战争胜利。随着解
放区的不断扩大，山东民主政权的工作重心由农村转向城市。1948年3月，省政府
《对新解放城市各项政策》宣布取消各种苛捐杂税，减轻人民负担，没收官僚资本
与发展工商业的基本政策。同年8月，省政府发布了《关于城市经济工作的纲要》，
明确规定新解放城镇“要恢复市场交易”。工商管理总局本着“恢复自由交易，减
轻群众负担，驱除中间剥削，稳定集市秩序，恢复商人营业，繁荣市场的原则”，
对集市进行了整顿，使新解放城镇的集市迅速活跃起来。1948年底，全省大部地区
解放，解放区全部连成一片，战时的经济封锁自然解除。在新形势下，工商管理局
除加强对城市工商业的管理外，对农村集市按照合并小集、发展大集的原则进行了
重新规划。此后，集市虽然在数量上比战前少了，但繁荣程度却大大地超过了战前。
1949年山东全境解放后，为尽快恢复经济，一方面需要尽可能地利用城乡资本
主义的积极性，另一方面又要节制资本。因此，省政府决定加强工商行政管理工作。
在各级市设立工商局，行署设工商处，专署设工商科，铁道沿线城市与较大的市镇、
沿海或内地商业繁荣地区设工商科，县以下依经济区域设工商所，形成了全省统一
的工商行政管理系统。
中华人民共和国成立后，面对由于帝国主义掠夺及战争造成的衰败状况，中国
共产党领导人民进行了国民经济的恢复工作，并提出了“没收封建地主土地归农民
所有，没收蒋、宋、孔、陈‘四大家族’为首的官僚资本归新民主主义国家所有，
保护民族工商业”的新民主主义革命的三大经济纲领。这一时期，山东省工商行政
管理机关围绕国民经济恢复时期的主要任务，在没收官僚资本，清查私营企业中敌
伪财产，建立和壮大国营经济，对私营工商业者进行爱国守法教育，扶持和指导其
恢复和发展生产经营，并组织物资交流，稳定物价，活跃城乡市场，取缔投机违法，
管理度量衡器等诸方面，做了大量工作，为国民经济的迅速恢复和发展做出了积极
的贡献。
从1953年起，山东进入了有计划的社会主义建设时期。经济恢复后，山东经济
仍然十分落后，完整的工商业基础还没有建立起来，小农经济在社会经济中还占有
很大的比重，山东的社会经济结构仍然以国营经济、合作社经济、农民和手工业个
体经济、国家资本主义经济和私人资本主义经济五种经济成分并存为特征。面对这
种情况，1952年在党的过渡时期的总路线和国民经济发展的第一个五年计划指导下，
山东工商行政管理机关为保证第一个五年计划的顺利完成，运用企业登记、市场管
理、经济合同管理等行政管理职能，安排加工订货、协调公私关系，并使之与工商
联、摊贩联合会的活动以及工人群众的监督紧密联系起来，较好地完成了对私营工
商业的社会主义改造，为取得社会主义革命的伟大胜利做出了应有的贡献。
1956－1966年是山东省工商行政管理工作曲折前进的10年，大体可分为两个阶
段。第一阶段是1956年社会主义改造基本完成到1961年“大跃进”时期，工商行政
管理工作在“左”的错误影响下，基本上处于徘徊状态。当时不少地方关闭了集市，
绝大部分物资由国营商业统一收购调拨，工商行政管理机关只是办理商标注册之类
工作。第二个阶段是从贯彻“调整、巩固、充实、提高”八字方针到1966年“文化
大革命”以前。这一阶段，中共中央、国务院相继发出《农村人民公社条例》、《
关于严格管理大中城市集市贸易和坚决打击投机倒把的指示》、《工商企业登记试
行办法》、《商标管理条例》等法规文件，使工商行政管理的职能作用有所强化，
各项工作都取得一定的进展。但由于当时工商行政管理部门被视为无产阶级专政的
工具，各项工作都“以阶级斗争为纲”，自然很难不发生“左”的失误。
1966年5月－1976年10月在“文化大革命”时期，全省各级工商行政管理机关
都受到冲击，陷入瘫痪状态。1975年6月，经省生产指挥部批准成立省革命委员会
工商行政管理局，与省商业局合署办公，下设办公室，负责全省工商行政管理工作。
当时由于受“左”的影响，集市贸易受到限制，商标被说成“封、资、修”的东西，
商标注册工作全部停止；企业登记管理被说成是“管、卡、压”，是“资产阶级法
权”，许多地区完全停止了企业登记管理工作。与此同时，打击投机倒把工作出现
扩大化，农村副业和一些正常的交易活动也被视为投机倒把，造成了严重的消极后
果。
1976年，国家恢复了工商行政管理工作。1978年9月25日，国务院发出《关于
成立工商行政管理总局的通知》，成立了国家工商行政管理总局。1979年12月25日，
根据省人民政府通知，省革命委员会工商行政管理局改为省工商行政管理局。
1978年12月，中共中央召开了十一届三中全会，揭开了新时期中国经济体制改
革的序幕。改革的中心问题是发展社会主义商品经济。为适应全党工作重心转移到
经济建设上来的需要，1980年2月28日，省编制委员会批准省工商行政管理局与省
商业厅分设。同年6月25日，省编委批准省工商局内部机构设置办公室、市场管理
处、企业登记管理处、合同管理处、人事处五个处室。1983年5月11日，省编委又
批准省工商局行政编制为70人。同年6月23日，省编委批准省工商局设置办公室、
人事处、企业登记管理处、合同管理处、商标广告管理处、个体经济管理处、基层
教育处等八个处室。其主要任务是:贯彻党和国家的经济政策、法律、法令，研究
拟定有关工商行政管理的法律、法规和规章制度，对工商业实行经济监督，保护合
法经营，取缔非法活动，维护社会经济秩序，促进生产，活跃流通，保证国家计划
的实现。其具体职责是:市场管理、工商企业登记管理、经济合同管理、商标管理、
广告管理、个体私营经济管理、打击投机倒把和监督检查商品流通中的不正之风。
这几年，是全省工商行政管理工作恢复时期，各项工作均处于起步阶段。
1984年10月，中共中央通过《中共中央关于经济体制改革的决定》，提出了建
立自觉运用价值规律的计划体制，发展社会主义商品经济的理论。这一理论，突破
了把计划经济同商品经济对立起来的传统观念，明确了社会主义计划经济必须自觉
依据和运用价值规律，是在公有制基础上有计划的商品经济。随着经济体制改革的
不断深入及商品经济的迅速发展，工商行政管理职能范围也不断扩展，任务越来越
重，机构和人员陆续增加。到1990年底，省工商局设有办公室、法规调研室、人事
处、基层教育处、行政财务处、市场管理处、企业登记管理处、外资企业登记管理
处、合同管理处、商标广告管理处、个体私营经济管理处等11个处室，所属事业单
位有:省工商行政管理检查所、商标设计服务中心和省工商行政管理局干部培训中
心，挂靠的社会团体有:省个体劳动者协会办公室、省消费者协会办公室和省广告
协会;挂靠的学术团体有省工商行政管理学会。共有行政编制83人，事业编制138人。
随着机构的健全、人员增加和素质的提高，各项业务工作逐步细分和深化。企业登
记由确定企业合法经营地位延伸到确认法律资格，登记范围大为扩大;市场管理由
管理集贸市场、农副产品批发市场、小商品批发市场延伸到管理生产资料市场和生
产要素市场;经济合同管理由管理经济合同延伸到管理企业承包、租赁合同和技术
合同;个体经济管理由管理个体工商户延伸到管理私营企业;商标、广告管理和打击
投机倒把工作也逐步规范化、法制化。这一时期，工商行政管理职能范围的拓宽和
管理层次的提高，为维护社会主义有计划的商品经济秩序，保证国民经济持续、稳
定、快速发展，做出了不可替代的贡献。
山东省工商行政管理在不同历史时期的经验教训表明，工商行政管理作为国家
管理商品经济的一种职能，是随着商品经济的发展变化而发展变化的，商品经济发
展状况决定工商行政管理在政府中的地位和作用。同时，工商行政管理作为国家对
国民经济进行调控的一种手段，属于上层建筑的一部分，其职能作用与国家的政治、
经济形势及路线、方针、政策紧密相连，对商品经济的发展具有很强的促进或制约
作用。这是生产关系一定要适合生产力要求的客观经济规律和客观规律性与主观能
动性辩证关系在工商行政管理工作中的反映和表现。商品经济的充分发展是社会经
济不可逾越的阶段。随着经济体制改革的深入和开放的扩大，商品经济将加速发展。
商品经济既是竞争型经济，又是法制经济。商品经济的发展，决定了工商行政管理
职能将进一步强化。这就要求，认真总结工商行政管理工作的历史经验教训，找出
带有规律性的东西，以老老实实的态度，遵循客观规律，并充分发挥主观能动性，
改善和加强工商行政管理，圆满完成新时期赋予工商行政管理战线的历史使命，为
社会主义现代化建设做出新贡献。