清朝末年(1840年-1911年) ，在半封建、半殖民地社会商品经济的条件下，本省
农业和手工业生产的商品 (主要是粮食、油脂油料、生猪、土特产品和矿产品、手工
艺品) 及一些“洋货”(如煤油、火柴等)价格是在市场供求关系作用下自发形成的，
并存在着地区差价、季节差价、品质差价和批零差价，生产、经营者是定价的主体。
清政府一般不参与价格管理，只是由县衙每年上报小麦、稻米、粟米、粟谷、高粱、
黄豆、黑豆等七种粮食的市场成交价格，朝廷以此观察农业丰歉及田赋征收情况。
辛亥革命之后的二十多年间(1912年-1935年) ，本省处于各派军阀混战时期，同
时受到帝国主义列强的军事入侵和经济掠夺。本省既是农副土特产品和矿产品、手工
艺品的出口省，又是“洋货”的进口省。当时流通的货币，先是“北洋政府”的法定
铜元，不久被银元所代替。当时出口商品的收购价格和“洋货”的销售价格，基本上
被官僚买办、大地主、大资本家所把持，市场价格的涨落，在很大程度上以世界资本
主义经济的兴衰为转移。世界资本主义经济危机时，本省的市场价格大幅度下跌；反
之，世界资本主义经济繁荣时，本省的市场价格也随之上扬。但是，不论世界资本主
义经济是“兴”是“衰”，官僚买办、大地主、大资本家一惯采用的手法，是利用地
区差价、季节差价和批零差价，压低农副土特产品、矿产品、手工艺品的收购价格，
抬高“洋货”的销售价格，从中牟取高额利润。各派军阀和依附于他们的官僚，为了
搜刮民脂民膏而忙于火并，虽然有时也颁发过维持市场“照常贸易”、不许“故意抬
价”的法令，但只是“装璜门面”而已。此时的市场商品价格，表面上仍是在交易中
自发形成，实际上仍被大地主、大资本家和新兴的官僚买办资本家所把持。一般情况
下，由各行业的同业公会办理价格管理的具体事宜；市场价格出现大的波动时，政府
临时出面进行干预。
1937年至1942年7月， 日本侵略军侵占区、国民党军队占据区、共产党领导抗日
根据地的市场商品价格仍是在交易中自发形成的。 1942年7月起，日本侵略军侵占区
对工业品价格施行战时“统制”政策，抗日根据地通过1942年下半年和1943年下半年
的两次“货币斗争”，排除了“法币”，并实行了通过公营商店吞吐物资平抑市价的
经济政策。
日本侵略军侵占区对工业品价格施行战时“统制”政策，大致可分为三个阶段：
1942年7月至1942年底为第一阶段。主要是对日商和华商分别设定“适当价格”。
先后两次公布了38个品类实行“适当价格的商品目录”(详见附录)，几乎把全部商品
价格都“统制”起来。农副产品实行“市场之节制”，不设定“适当价格”，由伪农
产物资统制机构在市场上大量收购、贮存，“待适当时期放出”，调节市场，平抑价
格。
1943年1月至1944年7月为第二阶段，即限价阶段。规定凡是日商从本国进口的商
品， 属于1940年9月18日停止令规定的商品，全部执行“停止价格”。天津、青岛经
当局许可解除“停止价格” 的商品， 买卖双方可协商议定以下三种最高限价：一是
“输入配给组合员与批发业者”的最高批发价格；二是向“输入配给组合员”购进商
品的“批发业者”，或“输入配给组合员自以批发业者资格向零售业者”出售商品的
最高批发价格；三是“零售业者”出售商品的最高零售价格。日商和华商经营的粮食、
食盐、食油、棉花、棉纱、布匹、燃料、纸张等8种商品，从1943年1月15日起，一律
以1942年1月10日的价格为最高限价， 不得超过；其他商品的价格，由各地“斟酌当
地实际情况自行核定”。
1944年8月至1945年8月为第三阶段，即议价阶段。规定粮食、食盐、食油、棉花、
棉纱、布匹、燃料、纸张等8种商品仍实行限价，但不以1942年1月10日的价格为最高
限价， 而是以申报批准的价格为最高限价；8种以外的其他重要商品的议价，也比照
申报办法，由各地自行核定。这实质上是宣告了“统制”政策的彻底破产。
抗日战争时期，根据地的商品价格由市场形成，抗日民主政府也没有制定具体的
物价管理法规，但通过经济政策影响或者调节市场物价，出现了政府宏观经济调控的
萌芽，主要表现在：一是通过“货币斗争”，排除“法币”贬值对根据地市场物价的
影响；二是严格控制“北海币”的发行量，以稳定币值，稳定市场物价；三是保护私
营商业的合法经营，打击欺行霸市、哄抬物价、坑害群众的不法行为；同时，充分发
挥公营商店吞吐物资、调节市场、平抑物价的主导作用。
解放战争时期，国民党中央政府对国统区的物价实行议价和计划配售价格管理，
加强了对市场物价的行政干预。计划供应官兵和公教人员的必需品，则实行“都市配
售”价格。议价的具体价格，由各该行业公会会议确定。这个灵活性很大的作价办法，
当然也存在着地区差价、季节差价、品质差价和批零差价，而且差价幅度是不加限制
的。这实质上是日伪时期“自肃协定价格”的翻版。
中国共产党领导的解放区，发展生产、调节市场、平抑物价的工作由山东省实业
厅统一领导，具体工作由各行署工商局(部、科)视当地情况办理。当时平抑物价的主
要措施，是充分发挥公营商店(公司)的主导作用，有计划地吞吐物资，调节市场供求。