一、项目审批
晚清时期，官办工业建设项目计划审批权在清政府，巡抚的奏折只有得到皇帝御
批才能付诸实施。1901年，山东巡抚袁世凯为抵制德国在山东的经济侵略，奏设商务
局，并拟定《试办商务局暂时章程》，扶持兴办民办工业，并规定：凡“有裨商务，
能兴巨利而著明效者，资本不足，官府可酌筹资金给予资助”。
民国时期，较大的工业建设项目由地方政府主管部门上报中央政府主管部门审批。
地方筹办的项目，一般由县、市拟定计划，报省主管部门考核并派员协同办理和实施。
1930年11月，山东为解决火柴“由外埠输入仍有缺乏”之急需，在济南商埠筹建鲁盛
火柴厂，由主管部门省农矿厅写出报告，连同公司简章、营业概算书、股东姓名簿等
上报国民政府工商部批准实行。同年颁布的《修正山东省县政府建设局暂行规程》第
六条规定，各地建设经费筹划及编制预算事项均由当地建设局第一课负责办理。除特
别事故得直接呈报主管各厅外，一般由县政府转呈。抗日根据地和解放区的工业建设，
受战争环境影响，未形成系统的计划管理和严格的审批程序，但在项目实施之前，也
进行必要的调查研究，制定计划实施方案。
新中国建立后，从“一五”时期开始，工业基本建设纳入国民经济计划，实行中
央和地方分级管理，划分为中央直属和地方两类项目。中央直属基本建设项目由国务
院各部(委、局)编制和下达基本建设计划，所需物资和主要设备由部(委、局)供应，
投资由国家财政拨款。各省、市、自治区和市地、县(区)所属地方基本建设项目计划
由省、市、自治区编列，纳入国民经济计划统一安排。1965年11月30日，国务院批转
《关于改进基本建设计划管理的几项规定(草案)》确定：“地方的工业基本建设，大
中型项目由中央安排，小型项目由中央各有关部门商同有关地方具体安排”。“地方
用自筹资金进行的基本建设，可在国家分配的物资范围内，由省、自治区、直辖市自
行安排。其中大中型项目，应报国家计委审批”。1971年增加部下放直供项目，由国
务院各部(委、局)把一批项目的管理权限下放给地方，但资金及物资仍由中央主管部
门供应。项目的计划由部(委、局)和省、市、自治区共同商定后，由部(委、局)下达。
从1978年开始，国家在计划中又增加部商地方安排项目，即隶属关系在地方，计划安
排权限在中央各部，中央在投资和物资供应上给予一定补助，产品分配比例协商解决。
1982年11月30日，国务院《关于控制投资规模的规定》明确规定：“大中型基本
建设项目，一律由国家计委审批，小型基本建设项目，一律由省、市、自治区计委综
合平衡，任何单位和个人都无权确定基本建设项目”。“用于基本建设的投资，由建
设银行统一管起来，按计划监督使用”。到1984年，取消部商地方安排项目。列入国
家计划的建设项目，主要有部直属、部下放直供、地方统筹安排、合资建设等项目。
自1985年起，执行国务院颁发的《关于改革建筑业和基建管理体制若干问题的暂行规
定》，对基建投资管理进行改革，放宽基本建设项目的审批权限。凡实行指令性计划
管理的基本建设项目，报省计委审批，其中大中型项目报国家计委或国务院审批。
1987年3月， 省政府批转省计委《关于1987年控制固定资产投资规模的意见和措
施的通知》，提出“七五”期间除中央安排的项目外，不再审批大中型新项目，坚决
杜绝计划外工程；严格控制基本建设规模。同时，省计委转发国家计委《关于报审项
目建议书、设计任务书(可行性研究报告)一次报齐有关资料通知》，提出按照计划管
理权限，需报省里批准的地方小型项目，要严格按基本建设审批程序及其规定的内容
和工作深度，将主要的材料一次报齐，否则不予批复。
1988年8月， 省政府批转省计委《关于基本建设项目审批权限的暂行规定》的通
知，规定了基本建设项目审批权限，基本建设大中型项目和重点小型项目的立项，扩
大吸收外商直接投资的审批权限，加强宏观调控和指导的措施等。1989年12月，省计
委发出《关于固定资产投资项目审批问题》的通知，对固定资产投资项目审批工作做
了6条具体规定， 主要内容：凡由省计委负责转报或审批的基本建设大中型和重点小
型项目以及限额以上技术改造项目，均需经行业归口主管部门提出审查意见，经省工
程咨询院进行咨询评估后，再予以转报或审批。各市地、各部门报送项目建议书和设
计任务书(或可行性研究报告)一律1式5份报送省计委。省计委投资处根据项目情况由
行业归口主管部门提出初审意见，委托省工程咨询院进行咨询评估，并写出咨询评估
报告。省计委主管专业处根据行业归口主管部门初审意见和省工程咨询院咨询评估报
告，拟出批复或上报的文稿，由投资处核签后，由分管投资的主任签发。
二、计划编制
民国时期的官办工业基本建设，由地方政府主管工业部门编列计划，经中央政府
批准后实施。1930年，国民党山东省政府颁布的《修正山东省县政府建设局暂行规程》
规定， 各地建设经费筹划及编制预算、 决算事项， 均由当地建设局第一科负责。1
940年， 国民党山东省政府根据战时情况和需要，将设厂生产蜡烛、卷烟、肥皂等日
用必需品，列入行政计划工作纲要。民主政权生产建设的任务，主要是开办战时急需
的纺织、被服、制鞋、修械、造纸等工业企业，同时协助地方群众开办各种日用必需
品工厂，以求自给自足，粉碎敌人的经济封锁。
新中国建立后，全省工业基本建设计划的编制，按照中央和地方分级管理的原则，
采取上下结合的程序进行。 1951年3月，国家财委颁发的《基本建设工作程序暂行办
法》中指出，基本建设计划一般是按照建设项目的隶属关系，由省、市地、企业分别
编制，然后经综合平衡编制出全省基本建设计划。各个时期的具体做法又有所不同。
“一五”时期，在省和地方分别编制计划的基础上，以省为主编制包括地方项目在内
的工业行业基本建设计划，然后再综合编制全省工业基本建设计划。同年，省工业厅
制订的《暂行计划规程(草案)》中规定：工业厅各专业处(公司)所属各工厂企业单位
编制工业基本建设计划， 分为1年以上的基本建设计划、1年基本建设计划、1季基本
建设计划、 1月基本建设计划、个别基本建设计划。内容按个别工程单位订立基本建
设计划说明书、设计计划(各种附图)、工程建设计划、原材物料供应计划、劳动计划、
成本计划。编制审批程序自下而上进行，由工业厅汇编审核，呈报省财委、华东、中
央核准施行。60年代实行“双轨制”的编制方法，省计委除负责综合编制包括地方项
目在内的计划外，对各厅(局)属项目也要提出安排意见。从70年代末开始，在省和地
方分别编制计划的基础上，由省计委直接综合编制全省各工业行业、分地区的基本建
设计划。编制程序，一般采取“两上两下”的方法。首先由各工业厅(局)和各市地自
下而上提出年度基本建设计划安排建议，省计委通过初步综合平衡，提出年度计划的
控制数字，按照计划管理体制，下达给各厅(局)和各市地，然后由各厅(局)和各市地
根据省计委下达的控制数字编制和报送计划草案。通过召开全省计划会议进行全面综
合平衡，确定全省工业基本建设计划，并报送国务院批准后下达执行。
中共十一届三中全会以后，为适应经济体制改革的需要和多渠道的资金来源，开
始编制综合基本建设计划。1982年开始编制包括基本建设和更新改造措施在内的固定
资产投资计划，加强了重点建设项目的可行性研究，重视投资效果。1983年开始编制
基本建设效益指标计划。
1984年6月， 省政府就省计委《关于编制“七五”计划的工作安排意见》发出通
知，要求采取上下结合的方法，进行科学论证，反复平衡。综合平衡大体分3轮进行。
从1984年起，省计划工作的重点，由以编制年度计划为主，转向以编制中长期计划为
主。1986年8月，《关于全省“七五”重点建设计划的实施方案》中，按国务院规定，
列入五年计划的项目，必须有批准的设计任务书；列入年度计划的项目，必须有批准
的扩大初步设计。 调整基建项目的审批权限，总投资在300万元以上的生产性项目和
100万元以上的非生产性建设项目， 由省计委审批；投资50万元以上的项目，由市地
计委审批。