晚清时期，山东官办工业企业由政府委派的官员任督办、总办等职，享有官衔和
品级，生产经营权由政府掌管。同时也作了一些资本主义企业管理的尝试。一些官商
合办和商办企业则实行股东会制。股东会是企业的最高权力机关，选举董事会董事、
监察人，推举或确认正、副经理，股东会闭会期间由董事会代行职权。1899年中德合
办峄县华德中兴煤矿，1908年注销了“华德”字样，改为官督商办，实行股东会制。
1904年，官商合办的博山玻璃有限公司规定，公司内一切事权归公司经理，地方洋务
交涉归商务局主持，经理由商务局派员担任，其余用人由商家选举。工厂的经营大权
实际已掌握在政府官僚手中。
民国时期的民族工业仍大多实行股东会制，各县平民工厂则多实行厂长负责制。
1914年，《山东公报》转发的北洋军阀政府制订的《公司条例》，除对以股东会、董
事会为主要形式的企业领导体制和日常管理作出若干规定外，还对监察人对企业的监
督检查职责及操作规程作了具体要求，对企业财务管理，特别对债权、债务的管理方
面实行严格督察制约。 1933年4月，国民党山东省政府颁发《修正各县建设局改科办
法》规定：各县平民工厂厂长、副厂长均由实业厅委任，各县政府第四科科长及工商
技术员分别兼充，其需设专任厂长或副厂长，各县依县平民工厂简章办理。在日伪占
领区的一些外资企业和中外合办的企业中，董事会完全由日方控制。日人投资的招远
玲珑金矿股份有限公司，由11人组成董事会，设庶务课、会计课、技术课和矿务警察
等职能部门，各部门正职均由日本人充任，中国人只能任副职或做勤杂工作。
抗战初期，山东抗日根据地的公营企业实行“三人团” (由厂长、中共党支部书
记和工会委员等3人组成企业领导班子)领导。企业的生产经营等重大问题均由“三人
团”会议决定。“三人团”会议由厂长召集，遇意见分歧，厂长有最后决定权。如不
同意厂长决定，仍须执行厂长意见，但可将意见提交上级主管机关裁决。1943年，山
东省战时行政委员会工商管理处在对公营企业进行改革过程中，强调了工厂的一元化
领导，实行厂长(经理)负责制。厂长(经理)集中管理企业行政和生产，中共党支部和
工会以保证生产任务完成开展工作。后为加强对企业的领导，又将“三人团”改为厂
长领导下的厂务会议制度。厂务会议由厂长、中共党支部书记、工会主席、技师及其
他人员参加，主要讨论决定企业的重大问题，扩大了领导层的范围。1948年初，山东
民主政权在刚解放的煤矿企业中组织管理委员会。管理委员会由工人、原有职员和华
东财办派去的干部组成。 同年9月，根据中国第六次全国劳动大会通过的《关于中国
职工运动当前任务的决议》，山东在工矿企业中普遍建立工厂管理委员会和职工代表
会议。1949年省政府生产部颁布的《工厂管理委员会与职工代表会议暂行组织条例》
规定：工厂管理委员会由经理(厂长) 、副经理(副厂长)、总工程师(或主要工程师及
技师) 及其他技术人员、管理人员和相当于以上数量的工人职员代表组成。经理、副
经理、总工程师、党支部书记及工会主席为当然委员，其他技术人员、管理人员参加
管委会者，由经理报告上级机关决定，工人职员代表由全体职工大会或职工代表会议
选举。工厂管理委员会的职责是：根据省政府生产部规定的生产计划、指示，结合企
业实际，讨论一切有关生产与管理的重大问题。经理为工厂管理委员会主席，工厂管
理委员会决议以经理的命令颁布施行。在大企业中，可由经理、工会主席、党支部书
记组成工厂管理委员常务委员会。在新解放区实行军事管制的企业中，驻厂军代表为
工厂管理委员会和常委会的当然委员。 凡有300人以上的企业，必须组织职工代表会
议。 300人以下的企业不建立代表会议，但每月须由工会主席召集全体职工会议1～2
次。职工代表会议有权听取工厂管理委员会的报告，检查工厂的经营管理情况及领导
作风，并提出批评与建议。职工代表会议关于工厂及企业行政上的一切决议，须经工
厂管理委员会批准，以经理命令颁布方为有效。由于解放区的分散和战争的影响，这
一制度的实施不够普遍。
新中国建立后， 根据1950年2月政务院财政经济委员会下发的《关于国营公营工
厂建立工厂管理委员会的指示》，山东在对国营工矿企业进行民主改革的同时，普遍
建立和健全了厂长领导下的工厂管理委员会制度。按照省财委的部署，各工矿企业均
组织干部职工学习《人民日报》社论《企业管理民主化是改进生产的重要保证》和政
务院发布的《关于在国营公营企业建立工厂管理委员会和职工代表会议的实施条例》，
通过各种会议、培训班等形式，提高认识。许多企业工厂管理委员会都有民主选举的
工人代表参加。 但由于传统观念的影响， 职工民主管理的作用未能得到很好发挥。
1951年5月召开的全省第二次城市工作会议上， 通过了《关于加强国营工矿工作的决
定》。各地贯彻这一《决定》，普遍开展了民主改革的“补课”运动，进一步整顿和
健全了工厂管理委员会。到1952年底，在全省工矿企业中基本上确立了这一领导制度。
但在具体实施中，集中与民主、党委与行政仍然存在着分工不明、职责不清等问题。
根据1954年4月华东工业会议提出国营工矿企业一律实行“一长制” 的要求，省
财委和工业厅于同年6月开始在全省工业企业推行“一长制” 。各企业按照生产区域
的特征进行组织机构调整，建立起厂长、车间主任、工长责任制，实行党政工团分工。
党组织负责保证监督实现国家计划，加强对经济工作的思想领导，抓重大问题的讨论。
厂长和企业各级行政领导对企业负行政领导责任。如厂长与多数人意见不一致时，除
请示上级外，先按厂长意见办，不能少数服从多数。工会负责组织群众生产竞赛，进
行群众教育，注意改善职工的劳动条件和物质、文化生活。共青团组织负责向团员和
青年进行政治、文化、技术教育，积极参加劳动生产竞赛，成为企业党组织的助手。
同年8月“一长制” 在全省工业企业基本上建立起来，从而加强了厂长独立负责的指
挥决策权。但同时个别企业又出现了不尊重党委的领导，不注意民主管理，厂长个人
包办等问题。
1956年初，根据中共中央关于改变党在工矿企业中的领导制度的要求，山东工业
企业开始取消“一长制”，建立党委集体领导下的厂长负责制。企业在生产、技术、
财务、生活等方面的重大问题，均由党委集体讨论决定，然后由厂长具体组织执行。
1957年，根据中共中央的决定，企业中由工会主持的职工代表会议改为由党委领导的
职工代表大会，仍吸收职工群众参加企业管理。
“大跃进”期间，生产服从政治需要，强调党的“一元化”领导，事事要求“书
记挂帅”，企业党组织开始直接抓生产和直接处理企业工作中的一切问题。由于强调
加强党的领导，企业党委往往包揽行政事务和生产指挥，大多采用“一竿子插到底”
的方法，由书记直接安排工作，部署任务，党委会变成“一揽子”会，实际上书记代
替了厂长，由厂长“一长制”变成了书记“一长制”，党委领导下的厂长负责制没有
得到很好地贯彻执行。
1961年， 中共中央颁布《工业七十条》，山东于1962年4月由与原工业生产委员
会合并的省计委牵头，组织各级工业管理部门检查党委领导下的厂长负责制的贯彻落
实情况。当时的主要情况，一是党委包揽行政事务，一切工作由委员分片包干，不注
意发挥行政领导作用的现象普遍存在；二是形式上是党委领导下的厂长负责制，但实
际上党委不敢放手，厂长也不敢负责；三是基本上贯彻了党委领导下的厂长负责制，
党委和行政工作有分工，生产行政系统和管理秩序初步建立的只是少数。通过进一步
抓落实，到1963年底，多数企业才逐步健全完善了党委领导下的厂长负责制，建起了
以厂长为中心的生产行政指挥系统。
“文化大革命”中，批判了《工业七十条》，已建立起来的党委领导下的厂长负
责制受到严重破坏，党的组织一度瘫痪，厂长行政指挥被取消。为稳定局势，维持生
产，省革委与省军区联合召开会议，研究贯彻国务院指示。从1967年上半年开始，大
型工矿企业相继建立了由军代表、领导干部和群众组织代表组成的三结合革命委员会，
中小企业一般由领导干部和群众组织代表，组成革命委员会，均为党政合一机构，统
管企业的一切事务。与此同时，济南军区和省军区还派出官兵，进驻一些重要的工矿
企业实行军事管制，有的企业一度实行班、排、连等军事化建制。有的企业党组织虽
陆续恢复，但企业革命委员会党政合一的领导体制基本未变，企业各项工作都由革委
会决定，企业党组织在极“左”路线的干扰下难以工作。
1979年，刚恢复的省经委组织各级工业部门，学习贯彻《工业三十条》，全省工
业企业相继撤销了革命委员会，恢复了党委领导下的厂长负责制。但由于“左”的思
想影响，仍然是以党代政、党政不分，不能形成以厂长为中心的生产行政指挥体系。
中共十一届三中全会后， 开始全面纠正“左”的错误，于1981-1982年间先后颁发了
《国营工业企业职工代表大会暂行条例》、《国营工厂厂长工作暂行条例》、《中国
共产党工业企业基层组织工作暂行条例》(简称《三个条例》)。1983年4月中共中央、
国务院又颁发了《国营工业企业暂行条例》，明确规定：企业实行党委领导下的厂长
(经理)负责制和职工代表大会制，企业在生产经营活动中实行党委集体领导、职工民
主管理、厂长行政指挥的根本原则。山东在1982年企业整顿中，根据《三个条例》的
规定，对企业领导班子进行了整顿，作为验收合格条件之一，有效地促进了这一领导
制度的全面落实，但仍未根本改变企业党政不分、以党代政的问题。
1984年10月，中共十二届三中全会通过了《关于经济体制改革的决定》，明确了
在企业领导制度上实行以厂长(经理) 负责制为主要内容的改革。1984年6月开始，省
经委组织各级工业部门在全省选定2299个企业进行厂长(经理)负责制的试点工作。省
直各部门、各市地经委采取多种形式，加强对试点工作的领导。分期分批举办实行厂
长(经理)负责制试点企业领导干部学习班，使试点工作准备充分、认识明确、进展快、
效果好。
在两年试点的基础上，山东于1986年底开始普遍推行厂长(经理)负责制。省经委
组织各级工业部门和全省工业企业学习中共中央、国务院正式颁发的《三个条例》，
加快了推行这一新的企业领导制度的步伐。 1987年3月省政府发布的《关于深化企业
改革增强企业活力若干问题的规定》要求，年内县属以上全民所有制企业要争取全面
推行厂长(经理) 负责制，其中大中型企业要全部推行。要把厂长、党委和工会3个方
面的关系协调好，厂长要自觉接受党委监督，党委要积极支持厂长行使职权，要加强
职工民主管理，充分发挥职代会和工会的作用。同年9月，全省实行厂长(经理) 负责
制的全民所有制工业企业已达2685个，县属以上集体所有制工业企业达2162个。1987
年底，厂长(经理)负责制在全省工业企业基本普及，并作为一种新的企业领导体制基
本确立，改变了过去那种党政不分、职责不清、办事效率低的状况。在实行厂长 (经
理) 负责制的基础上，许多企业还实行了厂长任期目标责任制，使厂长的任期目标更
加明确，一定程度上避免了厂长在任期内可能产生的短期行为。同时，根据中共十三
大提出的“加快和深化改革，逐步建立起有计划商品经济新体制的基本框架”，实行
“所有权和经营权分离”，逐步健全以间接管理为主的宏观经济调节体系等基本要求，
全省工业综合部门普遍加大改革力度和放权幅度，加强宏观调控，强化协调服务职能。
1988年4月13日第七届全国人民代表大会第一次会议通过并颁布了 《中华人民共和国
全民所有制工业企业法》(以下简称《工业企业法》)，将企业实行厂长(经理)负责制
以法律条文固定下来。 同年7月省经委、中共山东省委组织部、省总工会联合组建的
省厂长负责制办公室，改为联席办公会议制度，共同解决贯彻《工业企业法》、推行
厂长(经理)负责制中出现的问题。到1988年底，全省工业企业实行厂长(经理)负责制
的全民所有制企业为2915个，占企业总数的97％；县属以上集体工业企业为2815个，
占企业总数的96％。厂长(经理)负责制的普遍实行，确立了厂长在企业的中心地位，
在一定程度上改变了过去那种党政不分、以党代政的局面和职责不清、办事效率低的
状况。厂长(经理)负责制的实行，使企业党组织的作用转到保证监督党和国家的方针、
政策在企业的贯彻执行上来，要求厂长与企业党组织做到职责分，思想合；工作分，
目标合；制度分，关系合。厂长要自觉接受党委的保证监督，党委要保证监督支持和
维护厂长的中心地位。同时，企业还健全了职工代表大会和工厂管理委员会制度，把
厂长决策和民主管理结合起来，以减少厂长的主观武断和决策失误。
1989年底，遵照省人大常委《关于在全省进行执法大检查的决定》和省政府《关
于在全省政府系统开展执法大检查的通知》要求，省经委组织实施了《工业企业法》
执法检查。检查证实，全省通过贯彻实施《工业企业法》及其配套法规，尤其是推行
承包经营责任制，以承包经营合同的形式确定了国家和企业的责、权、利关系，确立
了企业的法人地位，为企业真正成为依法自主经营、自负盈亏、自我约束、独立核算
的社会主义商品生产者和经营者奠定了基础。各级政府部门以转变职能为中心，向以
间接管理为主的宏观经济调节体系过渡，企业从事商品经济活动的外部环境有了改善。
在企业内部，以厂长(经理)为中心的新的企业领导体制基本确立，企业内部党、政、
工关系初步理顺。1988年，全省县属以上工业企业中实行厂长(经理)负责制的占96.2
％。 在预算内工业企业中，有646个企业厂长兼党委书记，占企业总数的32.3％，有
257个企业党委书记兼副厂长， 部分大中型企业设专职书记或副书记。厂长一般都拥
有了经营决策权、生产指挥权和企业内部的人事决定权，在企业处于中心领导地位。
1989年7月， 省政府颁发了《关于在治理整顿中完善和发展企业承包经营责任制若干
问题的通知》 ，同时认真贯彻了中共中央1989年8月发出的《关于加强党的建设的通
知》，使企业领导制度进一步完善。一是贯彻中央关于加强党的建设的要求，明确企
业党组织在实行厂长(经理)负责制的情况下处于政治核心地位。二是从实际出发确定
企业党政主要领导干部的任职形式，要因厂因人配备，宜兼则兼，宜专则专，提倡厂
长、书记一人兼。全省厂长、书记一人兼的企业，已占国营企业的三分之一以上。三
是进一步界定党政分工和职责。根据中央精神，提出从政治思想工作方面，加强企业
党组织的政治核心地位；从生产经营管理方面，加强厂长的中心地位。党政都要从大
局出发，围绕坚持社会主义方向，组织好企业生产经营，互相配合，齐心协力搞好工
作。在实行厂长(经理)负责制的基础上，许多企业还实行了厂长任期目标责任制，使
厂长的任期责任明确，制约了厂长在任期内可能出现的短期行为，以利于企业的长远
发展。
1990年5月， 省政府发出《关于在治理整顿中进一步深化企业改革的通知》，要
求在新一轮承包中，完善厂长 (经理) 负责制。各地根据实际情况，有的在坚持厂长
(经理)负责制的前提下，明确厂长是主要承包者，负有主要责任，领导班子其他成员
按分工承担责任，分口分级签订责任书；有的强调在集体承包中，一人挑头，厂长负
有法律规定的各项权利和义务；有的在签订承包合同后，厂长再与工会签订“双包”
合同，党委书记与上级党组织签订思想政治工作责任书。通过不断完善，明确党政工
的责任和职权，基本理顺了三者的关系。
随着经济体制改革的逐步深入，山东工业企业在80年代已开始实行改组联合。为
了适应新组建的一些同行业、同地区和跨行业、跨部门、跨地区的企业性工业公司或
企业集团的经营管理需要，在这类企业集团或公司中实行了董事会领导下的总经理负
责制。董事会由全体董事组成，每届任期3年，设董事长1人，副董事长若干人，有的
还设常务董事若干人。董事长、副董事长、常务董事均由董事会全体董事推选，报请
上级主管部门批准。董事由上级主管部门指派，基层单位推举，公司邀请等方式产生，
其中包括公司主要领导人员、下属单位代表(占50％-80％)、主要服务对象单位代表、
有关部门负责人、社会上的业务专家等。董事会是企业集团或公司生产经营管理的最
高权力机构和集体决策机构，闭会期间由常务董事会执行职权。总经理是公司日常生
产经营活动的组织者、领导者，拥有全公司生产经营等日常工作的指挥权，对董事会
负责。副总经理协助总经理分管有关业务，对总经理负责。总经理、副总经理每届任
期3年。至1990年底，全省经市地政府批准的企业集团105个。