(一)三年恢复和“一五”时期
新中国建立后的国民经济恢复时期，实行没收官僚资本，建立国营工业。在国营
企业中实行民主化制度，建立和加强工厂管理委员会，生产经营实行经济核算、成本
核算、定额管理等制度。大部分私营企业在政府和工业部门指导、支持下也都建立了
比较正规的经济核算制度。1950年8月，山东省政府生产部制订了《各工厂(公司) 营
业通则(草案)》，在工厂(公司)中试行。
“一五”时期，根据过渡时期的总路线，在国营企业中普遍推行苏联的工业企业
管理制度，加强计划、技术经济管理，努力降低成本，提高设备利用率，组织生产协
作。按照政务院制定的《公私合营企业暂行条例》的要求，通过对私营企业实行加工
订货、统购包销的办法，把资本主义工业逐步纳入社会主义计划经济。采取公私合营，
全行业公私合营等形式，把它们改造为国家资本主义。公私合营后，对企业原有人员，
根据“量才使用，各得其所”的原则作了安排。对手工业，通过典型示范和国家援助
等办法，采取手工业生产合作社(组)等形式，将个体手工业逐步地组织起来，纳入社
会主义计划经济的轨道。到1956年底，全省基本完成了对生产资料私有制的社会主义
改造。 截止1957年底，全省全民所有制工业企业共2365个，产值29.32亿元，占工业
总产值的80.5％，集体所有制企业3 2102个，产值4.96亿元，占工业总产值的13.6％，
个体手工业产值减少到只占工业总产值的5.9％。
(二)“二五”到“四五”时期
“大跃进”期间，企业管理和各种规章制度被忽视，工业企业原材料消耗过多，
产品质量下降， 工伤事故增多。1960年3月，山东各级工业管理部门组织干部职工认
真学习贯彻“鞍钢宪法”，实行“两参、一改、三结合” (干部参加劳动、工人参加
管理、改革不合理的规章制度和技术人员、工人、干部三结合)。1961年9月，全省工
业企业根据中共山东省委发出的学习和贯彻《工业七十条》的通知，结合调整精简，
清仓核资等工作，查定产品方向、生产规模、人员机构，整顿和修订原材料消耗定额；
查定固定资产，核定流动资金，整顿物资、财务管理制度；围绕提高产品质量，整顿
产品标准、产品图纸，验证工艺文件、工艺装备，加强工具管理，对技术管理进行较
系统的整顿，建立健全技术责任制。通过实行奖罚结合，初步整顿了劳动组织和劳动
纪律，健全了生产责任制。经过近两年的整顿，工业企业管理工作有了很大的改进，
生产管理逐步走上正常。1965年山东工业和整个国民经济全面好转。
“文化大革命”中，使已经建立起的企业管理制度受到破环。1966年底，全省有
15％-20％的企业陷入瘫痪。1 967年2月25日，省革委和省军区联合召开了省、地(市)、
县三级干部会议， 确定各级都要建立生产指挥部。3月底全省各级政府大都建立了这
一机构。8月1日，又发出《关于加强各级生产指挥系统的联合通知》。1969年中共第
九次全国代表大会召开后，山东工业企业管理又得到加强。一是建立健全了各级生产
指挥机构，恢复了一批具有管理经验的领导干部的职务，调整充实了领导班子。二是
恢复了必要的规章制度，加强劳动纪律和生产管理，恢复质量检查和安全生产制度。
1972年，省革委工业交通办公室按照中共中央的要求和中共山东省委的部署，在全省
工矿企业以提高产品质量为中心，建立了岗位责任制、考勤制、技术操作规程、质量
检验、 设备管理维修、安全生产、经济核算等7项规章制度。同时还建立了产量、质
量、品种、原材料消耗、劳动生产率、成本、利润等7项考核指标。根据企业的特点，
取消了“文化大革命”中在企业建立的班、排、连的军事化建制，恢复了车间、班组、
科室等生产组织形式。 1975年9月，恢复工作的邓小平主持制定了《关于加快工业发
展的若干问题》(即《工业二十条》)，使之与60年代的《工业七十条》相互补充，作
为促进工业发展的基本章程。山东以此为主要依据，对各类企业开展全面整顿，全省
工业企业管理和规章制度建设有所加强，但随着“反击右倾翻案风”的开展再次受到
破坏。
(三)“五五”到“七五”时期
1.扩大企业自主权
中共十一届三中全会后，经过拨乱反正，国务院相继制定了一系列关于企业管理
制度改革的文件。1979年9月6日山东省革委发出《关于贯彻执行国务院五个改革管理
体制文件 (国务院五个改革管理体制的文件是：《关于扩大国营工业企业经营管理自
主权的若干规定》、《关于国营企业实行利润留成的规定》、《关于开征国营工业企
业固定资产税的暂行规定》、《关于提高国营工业企业固定资产折旧率和改进折旧费
使用办法的暂行规定》、《关于国营工业企业实行流动资金全额信贷的暂行规定》。)，
做好扩大国营工业企业自主权试点工作的通知》，省经委据此组织部分经过整顿，领
导班子比较健全，生产秩序和管理工作比较正常，独立核算，略有盈利的企业进行扩
权试点。 全省第一批试点的企业有58个。试点工作从5个方面进行：一是扩大企业在
产品生产、销售、试制方面的权限，在完成国家计划的前提下，允许自销一部分产品，
鼓励支持发展新产品。二是改企业基金制为利润留成制，利润留成分为生产发展基金、
集体福利基金和职工奖励基金。三是实行党委领导下的厂长负责制，建立职工代表大
会制度。四是企业有权按国家计划择优录用职工，确定对职工的奖惩，决定自己的机
构设置和任免中层干部。五是提高固定资产折旧率和改进折旧基金使用办法，实行流
动资金全额信贷。实行上述扩权措施的企业都取得了明显的经济效益。试点的58个企
业工业产值和实现利润分别比上年增长15.1％和24.6％，上缴利润增长率为11.79％。
试点企业的利润增长部分，国家得66％，企业和职工得34％。1980年，省政府又批准
117个工业企业为第二批扩权试点企业，使试点企业增加到175个。同时成立了山东省
扩大企业自主权试点工作领导小组，办公室设在省经委。试点工作除继续采取1979年
扩权措施外，又从生产计划、产销、物资、价格、劳动、人事等方面扩大了企业的自
主权。对不进行扩权试点的国营企业，改变按工资额提取职工福利、奖励基金和生产
基金的办法，实行与利润挂钩，提取留成。企业把折旧基金、大修基金、生产基金和
其他资金捆起来，主要用于挖潜、革新、改造和“三废”(废气、废水、废渣)治理、
环境保护、 职工住宅及其他福利设施的建设。1984年4月省政府又做出《关于集体企
业和国营小企业进一步放开搞活的若干规定》，要求集体所有制企业参照国营企业的
办法进行改革。扩大企业自主权的改革，在全省工业企业普遍推行，为推进城市经济
体制改革迈出了重要的一步。但由于企业没有完全成为一个独立的经济法人，国务院
规定给予扩权试点企业的各项权力，能够普遍落实的基本上只限于一个利润留成权，
生产计划、产品销售、物资供应、外贸出口、劳动工资、干部任免等方面自主权都不
落实。即是利润留成办法也不完善，造成企业之间苦乐不均。宏观调控指导和企业民
主管理也存在一定差距。
在实行放开搞活、简政放权过程中，出现一大批实体性或行政性公司。1984年省
直31个厅(局)，就有各类公司128个，市地建立的公司有800多个。这些公司大多是运
用行政命令和行政手段组建起来的，他们集政企于一身，对上要权，对下收权。省政
府及时对这些公司进行了全面的清理整顿。对原来政府赋予行政职权的省丝绸、冶金、
医药、电子、煤炭、建筑、烟草、陶瓷、农机等省级公司，逐步取消其行政职权，严
格实行政企分开，从事行业经营。同时，省政府规定从1985年起，任何公司都不能硬
性向企业收取管理费，只能通过为企业提供技术、供销、咨询、信息等方面的服务，
收取合理的服务费。少数确需通过收取管理费维持行政事业开支的公司，也降低了收
费限额。
1985年1月2日，省政府发出《山东省1985年经济体制改革试行方案》，把体制改
革的重点，放在搞活大中型企业上。按照中共中央《关于经济体制改革的决定》精神，
将企业应当享有的6个方面的权力和国务院关于扩权的10条规定全面落实， 把一切应
该下放给企业的权力都下放给企业。
1986年，中共山东省委、省政府又制订了《关于进一步搞活企业若干问题的试行
规定》，进一步明确了各项放宽搞活的政策。规定提出：改革要在正确处理国家、企
业和职工三者关系的前提下，调动地方、企业、职工的积极性和创造性，促进生产力
的发展。凡是有利于搞活企业，发展生产，提高效益的改革措施，都要满腔热忱地予
以支持。在新旧体制交替的过程中，要在中央方针政策指导下，按照宏观管理和微观
搞活相统一的原则，大胆进行探索和试验，创造性地贯彻执行中央的方针政策，实事
求是、因地制宜地解决问题。要给市地、县和企业必要的处理问题的权力。要注意保
护改革的积极性，对改革中出现的某些失误，主要是总结经验教训，不断改善。提出
要坚定不移地试行厂长(经理)负责制。厂长对企业的生产经营和行政管理工作实行统
一领导，全面负责。企业行政中层干部，由厂长在征求党委意见的基础上决定任免。
企业有权按照生产特点和实际需要，自行确定机构设置和人员配备。同时指出：企业
要适应有计划的商品经济发展的要求，尽快由单纯生产型向生产经营型转变，大力加
强经营工作。可以实行联购联销承包责任制, 制定科学合理的计酬比例和奖惩办法，
以调动供销人员的积极性。文件规定：凡被评为省级质量管理先进企业、节能先进企
业、资源综合利用先进企业的，可对有关人员进行一次性奖励，免征奖金税。对推行
现代化管理取得的成果，可参照合理化建议和技术改进奖励条例，进行奖励。坚决制
止向企业乱摊派、乱集资、乱收费、乱罚款、乱抽人，保证企业的合法权益不受侵犯。
各级政府、各部门以及群众团体、街道、农村、学校等，都不得以任何借口、任何形
式向企业摊派。对确需集资的特殊项目，须按国家规定，上报审批，地方各级政府、
部门和单位一律无权擅自向企业集资。除国家法律、行政法规和经国务院、省政府批
准的收费规定以外，其它各种收费一律视为违法乱纪行为，必须明令废止。任何部门
和单位都不得自立章法，对企业乱罚款。不得从企业乱抽人，从事与企业生产经营活
动无直接关系的社会工作。并根据企业生产经营活动的实际需要，明确规定：企业和
科技单位(包括大专院校)在经济技术交往中的应酬招待，要遵循勤俭节约的原则。其
接待费，国营企业从利润留成或减亏分成中列支，每年开支接待费总额一般不要超过
企业留利的0.5％，最高不得超过1％。集体企业和乡镇企业可从经营业务费中列
支，经营业务费一般不得超过企业销售收入的1％。科技单位(包括大专院校) 从自有
资金或财政包干结余中列支。规定要求：各级政府和业务主管部门，都要认真研究搞
活企业中的新情况、新问题，深入基层，现场办公，帮助企业解决困难，积极主动地
为企业服务。要按照本规定，制定具体的实施细则，采取切实有效的措施，保证贯彻
落实。省委书记梁步庭在讨论贯彻以上17条规定的全省地、市委书记会议上强调，执
行后如果经济上出了问题由省财政上补，政治上出了问题由省委承担责任，从而有力
地推动了规定的贯彻执行。但由于传统的计划经济体制和部门经济利益的影响，放权
工作在实际推行中遇到很大阻力。在省组织的几次检查中，都发现了不少收权和截留
企业权限的问题。如在人事管理权方面，约有80％的企业的中层干部任免权被收了上
去，内部机构设置也要求上下对口，使企业难以自主。为了从根本上改变政企不分的
状况， 使企业成为真正的独立法人，1985年-1987年间，省政府先后颁布了90多条有
关搞活企业的规定。到1987年，全省共撤销行政性公司74个。全省各级工业主管部门
将企业管理职能转向宏观指导和调控，原则上不再直接管理企业。各工业主管部门转
变职能以后，都改为向企业提供指导和服务。
1988年5月，省政府颁布了《关于进一步加快和深化企业改革若干问题的规定》，
对试办特区企业做了规定。借鉴国家建设经济特区实行特殊政策的做法，选择部分大
中型企业给予更大的经营管理自主权，使其进一步放开经营超前改革。到年底，全省
共有124个骨干企业被列为特区企业。
2.实行盈亏包干
1981年初，省经委、省计委牵头组织对省内企业普遍实行盈亏包干。对盈利企业
实行利润包干的办法，由政府财政部门为企业规定上缴利润额，企业实现利润的超额
部分留给企业或按一定比例在国家与企业间分成，不足部分必须用企业自有资金补足。
对亏损企业实行亏损包干，政府财政部门为企业规定当年允许的亏损额作为包干基数，
基数内的亏损额由国家财政补贴，超亏不补，减亏留用。盈亏包干有企业、行业、地
区包干3种形式。行业包干由主管厅(局) 负责，对本行业实行财政上缴任务包干，可
以更好地发挥主管部门的作用，在行业内部各企业之间调节分配，并能集中部分资金
用于行业内重点技术改造的需要。地区包干是对工业基础比较差的市地、县实行盈亏
企业一起包干， 可以在地区内部各企业之间自行调节。1981年5月，省政府召开全省
工交会议， 部署在全省范围内大力推行各种形式的经济责任制。同年6月，全省1850
个县属以上国营工业企业中，实行盈亏包干责任制的有1641个，占88.7％。其中亏损
企业包干率占93.2％， 微利企业包干率达100％。盈亏包干责任制的实行，提高了企
业的积极性，促进了生产的发展。1981年下半年实行盈亏包干责任制的工业企业工业
总产值比上半年增长10％，上缴利润增长40％。全省工业企业在1982年普遍实行了各
种形式的以盈亏包干为主要内容的经济责任制。到年底，全省预算内的2122个国营工
业企业中， 实行全额利润留成的316个，占14.8％；实行基数利润留成增长利润分
成的73个， 占3.4 4％；实行利润包干、超收分成和上交利润递增包干的1375个，
占64.79％； 实行亏损包干减亏分成的292个，占13.76％；实行以税代利、自负盈
亏的15个， 占0.71％；实行企业基金制度的51个，占2.4％。盈亏包干为主要内容
的经济责任制的实施，对扩大企业自主权，搞活经济，发展生产起到明显作用。存在
的主要问题：一是企业间盈利水平差别很大，情况复杂，盈亏包干基数和利润比例，
很难定得合理，容易造成企业的苦乐不均。二是由于价格、工资调整、企业隶属关系
变化、国家计划变动、自然灾害等因素，企业经常要求变动基数或比例，国家同企业
间的分配关系很难稳定下来。
3.两步利改税
1982年4月，省经委、省财政厅作出《关于国营企业实行利改税的几条具体规定》。
要求凡有盈利的国营大、中型企业都应推行利改税。凡有盈利的国营小型企业，按照
集体企业的办法缴纳所得税后，由企业自负盈亏，国家不再拨款；对税后利润较大的，
国家可以收取一定的承包费，或者固定数额上缴。凡国家政策允许亏损的企业，实行
定额补贴或亏损递减包干，超亏不补，减亏留用或分成。实行“六统一”的企业性公
司，以公司为纳税单位，税后利润由同级财政对公司核定上缴办法和数额，企业留利
由公司对所属企业进行分配。除省冶金总公司等五户企业拟报请国务院批准实行上缴
利润递增包干办法外，实行其他经济责任制的国营盈利企业，凡是能够换算过来的，
都要按利改税试行办法执行。少数确有困难不能保证国家得大头的企业，经过批准，
下年再改。 1983年1月，省政府决定，对国营工业企业普遍实行第一步利改税。改革
的主要内容是对盈利的国营企业普遍征收所得税，并按不同企业类型区别对待。小型
企业在缴纳所得税以后，利润较多的，再上缴一部分承包费；大中型企业缴纳所得税
后的利润，除企业合理留利外，通过利润分成、调节税等形式再向国家上缴一部分利
润。到年底，全省有5352户国营工业、交通、商业企业实行了第一步利改税。实行利
改税的工业企业产值比上年增长7.95％，实现利润增长11.27％，上缴税利增长12.28
％，职工所得增长29.3％。1983年，企业基本上做到了当年上缴税利无拖欠。
1984年10月，根据国务院的部署，省政府决定在全省国营企业实施第二步利改税。
其主要内容：一是增加税种，如增加资源税、城市维护建设税、房产税、土地使用税、
车船使用税；二是将工商税按照纳税对象划分为产品税、增值税、营业税；三是制定
了11个税收条例；四是规定了一些行业的征税办法。具体掌握的原则：一是确保国家
财政收入稳定增长；二是使企业能从新增收入中得到一定的利益；三是力求解决利税
并存所未解决的某些弊端；四是既增加企业活力、动力，也要使企业有一定的压力，
既保证国家财政收入的稳定增长，又使企业的自我更新改造能力也得到加强。在第二
步利改税实施过程中，强调了从实际出发、区别对待，不搞“一刀切”。省政府按企
业每年实现利润指标，进一步放宽了国营小型企业的标准，划定小型企业2441个。对
这部分企业，只征收八级超额累进税。对大中型企业的调节税，由环比改为定比，一
定7年不变。 对一些商办、粮办工业企业也给予了特殊照顾。此外，还合理地调整了
产品税率。 全省通过放宽政策给企业增加的留利2.3亿元左右。全省税收收入1984年
比1983年增长12.85％，1985年又比1984年增长31.8％。
4.推行承包经营责任制
山东工业企业的承包经营，1985年前仅仅是企业同主管部门签订合同，而且有的
被中止，有的也没有完全兑现。第二步利改税实施以后，当时的合同已经基本不再发
挥作用。 中共山东省委、省政府1986年6月12日颁发了《关于进一步搞活企业若干问
题的试行规定》，10月29日中共山东省委办公厅、省政府办公厅又发出《关于继续贯
彻执行上述〈试行规定〉的通知》。省经委会同有关部门进行检查落实，要求已经签
订的承包合同要坚决兑现。 1987年4月成立了由省经委、省体改委、省财政厅组成的
山东省大中型企业承包经营办公室， 于5、7、10月连续召开了3次市长、专员会议，
使企业承包经营责任制在全省迅速推开。省承包经营办公室要求各市地采取分类指导、
逐级负责的方法，按照增加财政收入、增加企业后劲、增加职工收入的原则，招标选
聘经营者，深化企业内部改革，完善企业承包经营责任制。到年底，全省有1494个预
算内国营企业签订了承包合同，占预算内国营企业总数的80％，其中大中型企业达到
86％， 有140个小型企业试行了租赁经营制。企业经济效益明显提高。据实行承包的
1200个预算内国营工业企业统计， 1987年产值比1986年增长17.4％， 实现利润增长
34.1％， 上缴财政收入增长20.7％， 企业留利增长27.8％，职工收入增长18.2％。
1988年实行承包经营责任制的企业面又继续扩大， 截止3月底统计，全省预算内国营
工业企业实行承包的已达1611个，承包面达88％。其中大中型工业企业进行承包的已
有636个，承包面达92％。同年5月29日，省政府颁布《关于进一步加快和深化企业改
革若干问题的规定》，把逐年承包改为长期承包；把只包上缴利润改为既包上缴利润，
又包技术进步；实行工资总额与经济效益挂钩；使厂长任期目标与承包目标相衔接；
提倡企业工会与厂长签订承包合同。同时，将竞争机制、风险抵押和利益机制综合运
用。到年底，全省预算内工业企业实行承包的达1936个，占同类企业的96.8％，其中
大中型企业已承包的697个， 占总数的97.5％；县属以上集体工业企业已承包的
2559个，占同类企业总数的89.4％。其主要特点：一是长期承包的企业已占绝大
多数。 预算内工业企业承包期在3年以上的有1883个，占同类承包企业总数的94.2
％。 二是引入竞争机制的范围不断扩大，全省实行招标承包的预算内工业企业794
个， 占同类承包企业数的40％。三是实行风险抵押的不断增多。全省有844个预算内
工业企业、1019个县属以上集体企业实行了全员风险抵押承包，分别占同类承包企业
的42.2％和37.8％，收取风险抵押金1.54亿元。由于承包经营制的发展，推动了
企业管理制度改革的进一步深化。1988年全省有14 7个国有企业实行了股份制，公开
发行股票的有17个企业， 股金总额达到了2.7亿元。企业间实行相互参股的有51个。
全省还有297个优势企业兼并了344个微利企业或亏损企业。
1989年，山东工业企业实行的承包制和厂长负责制, 经受了企业外部环境剧烈变
化的考验。全省约有50％的企业第一期承包合同到期。针对部分企业和职工对继续实
行“两制”存在的疑虑，中共山东省委、省政府及时宣布“两不变一不收”，即企业
承包经营责任制不变，厂长(经理)负责制不变，下放给企业的权力除中央明令收回的
外，省和各地不再上收。针对承包中少数企业存在程度不同的短期行为，经营者收入
过高， 内部分配不合理等一些问题，省政府在调查研究的基础上，于7月10日颁发了
《关于在治理整顿中完善和发展企业承包经营责任制若干问题的通知》，规定了12条
政策措施。其主要内容：一是承包期满的企业延长到1990年。二是进一步完善承包经
营内容和考核制度。包括技术进步、产品质量、物质消耗、劳动生产率、全部资金利
税率、安全生产等主要经济技术指标都纳入承包合同，并实行复合考核。三是改进工
资总额与经济效益挂钩办法，企业年度工资总额超过利税增长幅度部分，当年不得发
放，作为以丰补欠的储备金。四是企业经营者收入，按照《承包条例》有关规定确定，
不得采取超基数比例分成办法。坚持先通过审计，确认企业经营成果后再兑现的原则。
五是合理分配使用企业留利。六是维护承包合同中国家指令性计划的严肃性。七是提
倡在中小企业，特别是经营困难、外部条件变化较大的企业中实行风险抵押承包。八
是企业承包后必须加强企业管理。是年，约有80％的企业较好地完成了承包合同。
1990年全省有90％以上的企业第一轮承包到期。为搞好新一轮承包，省政府于同
年5月发出《关于在治理整顿中进一步深化企业改革的通知》 ，明确了坚持和完善承
包经营责任制的方向。 同年8月，省政府召开全省企业承包工作会议，部署新一轮承
包工作， 提出了搞好新一轮承包工作应遵循的7条原则。会后省政府又下发了《关于
搞好新一轮承包工作的通知》，就承包的形式、期限、承包基数的合理确定，完善考
核体系，健全领导机制，抓好内部分配等问题提出了规定和要求。
全省企业新一轮承包工作本着兴利除弊的原则，按照“稳定、充实、调整、改善”
的方针，一切从实际出发，积极稳妥地进行。首先确定承包基数，解决“死基数与活
市场”的矛盾，实现国家财政收入、企业后劲、职工收入“三增加”。企业在实践中，
有的采取基数逐厂测算，一厂一率的办法；有的采取横向比较，测定基数，为企业创
造平等竞争条件； 有的采取“长包短核”一包3-5年，1年核算1次基数；有的企业自
主选择承包目标，基数分档，企业自选进档；有的采取“死包活调”，基数在规定范
围内不能变化，超出合同规定可以调整等办法。其次是明确发包方主体和发包方责任，
促进政府职能转变，由过去10几个部门多头对企业发包改为以主管部门和财税部门为
主发包。三是健全承包指标体系，正确处理企业近期利益与长远利益的关系。四是完
善承包企业领导体制。在新一轮承包中，有95％以上的企业由原来的个人承包、团伙
承包转为由党政工领导集体承包或全员承包。五是建立约束机制。从法规上，建立审
计制度，加强对承包企业的审计监督，不经审计不能签订承包合同，不能兑现承包合
同；从利益分配上，合理使用企业留利，增加企业生产发展基金比例；从风险机制上，
建立企业承包风险制度， 新一轮承包全省共交纳个人风险抵押金7亿元；同时强化民
主监督，普遍建立了民主测评制度，实行企业内部分配公开制度，理顺经营者和生产
者关系。六是搞好“两个结合”。即承包与强化企业管理、推进技术进步结合，与结
构调整结合。在新一轮承包中，增加了企业管理和技术进步指标。到1990年底，全省
新一轮承包基本结束，工交企业承包4987个，占同类企业的92.1％。