一、晚清时期
晚清时期，山东工业企业有官办、商办、官督商办、官商合办和外资、中外合资
等形式。地方政府和管理部门对不同企业有不同的管理制度。官办企业主要实行封建
专制，并给予产品经销、减免厘税等特权。对其他各类工业企业，原则上只有登记注
册、缴纳厘税等方面的管理规定。有些生产技术比较先进的军工企业和民用工业企业
也开始尝试采用资本主义的管理方式。工厂内部试用新式簿记并进行成本核算，取代
旧式流水记帐，制定较为简单的劳动定额。企业管理制度主要执行1903年清政府颁布
的《公司条例》 。1908年3月，山东巡抚院署成立劝业道后，其办事机构劝业公所内
设总务科，负责企业管理章制的改订等事宜。
二、民国时期
民国时期，北洋军阀政府先后颁布新的《公司条例》和《工厂暂行规定》、《奖
励工艺品暂行章程》等鼓励和规范工业企业发展的法规，制定有关产品减免税、奖励
发明和新产品开发等优惠政策。这些比较具体的条例和规定成为山东工业企业管理制
度上的主要依据。这一时期，全省工业由官办为主转向民办，民办轻工业和中小工厂
发展较快。根据《公司条例》有关规定，工商企业分为无限公司、两合公司、股份有
限公司、 股份两合公司4类，“公司内部一切权利义务之关系，除本条例规定外，得
以章程明订之”。
1928年6月，国民党山东省政府成立后，先由工商厅管理工业企业。1929年8月，
省农矿厅通令各县督促各工厂实施省政府颁发的《工厂法》、《工厂法施行条例》。
同月， 省工商厅提倡发展地方工业，通令各县筹建平民工厂。1931年1月，省实业厅
颁发了《各县平民工厂出品推销办法》，规定各平民工厂的产品，所有县政府所属机
关、 学校等均应尽先购有。1934年3月，省建设厅成立了山东省国货推销委员会，以
促进民族工业的发展。到年底全省已有金乡等96个县成立了平民工厂。部分民族工业
仿照资本主义企业管理制度，实行股份制，企业内部设生产、财务、机务、统计等管
理组织，实行经济核算。
1937年“七七事变”后，日本帝国主义侵占山东。为掠夺山东资源，成立了华北
开发株式会社下属的山东矿业公司、山东盐业公司和华北电业公司，对山东工业采用
“军管”、“委任经营”、“中日合办”、“租赁”、“收买”等手段加以侵占。当
时的山东矿业公司垄断了坊子、淄川、枣庄、新汶等地的煤炭企业。对民营煤矿采取
产销统制，纳入其战略物资管理体制。华北电业公司先后吞并、垄断了胶济、津浦铁
路沿线和沿海城市的电力工业，控制总容量达14万千瓦。日本侵略者对山东工矿企业
的侵占和掠夺，使民营工业陷于绝境。
1938年开始， 国民党统治区的工业部门和工业企业， 开始执行国民政府颁布的
《非常时期农矿工商管理条例》。1946年，省政府建设厅办理工商业登记、商标注册
等。1947年，为提高省营及管理的各工厂生产效率，推行成本会计、定期报表、会计
制度。
山东抗日根据地建立的军工企业和公营工矿企业，管理采用供给制的办法，企业
按上级下达的任务组织生产，一切生产费用向主管部门领取和报销，全部产品上缴主
管部门分配。 1940年-1942年组织各种合作社1000多个。对部分手工业实行产、供、
销管理。 1942年9月，山东省战时行政委员会成立工商管理处，改变企业机关化的管
理办法，对公营企业实行企业化管理。1943年秋工商管理局成立后，在总结过去办厂
经验的基础上，以实行企业化经营管理体制和打破平均主义的分配制度为中心，对公
营工厂进行了改革。经营管理体制的改革进展比较顺利，分配制度的改革经历了从实
行计时工资到实行计件工资，再到实行供给制、工资制、公私两利分红制相结合的分
配制度的复杂过程，明显提高了工作效率。仅滨海区各公营工厂统计，1944年总产比
改革前的1943年增加了5倍。
解放战争期间，山东解放区各级政府为支援解放战争，保证军需民用，建立起大
批军工企业和手工业，仍沿用抗日民主根据地公营企业的管理制度。1948年山东省政
府没收了国民党政府在山东的官僚资本企业，并在这些企业中逐步推行定额管理和成
本核算， 实行民主管理和8小时工作制。同时在各类企业中推行了一系列科学、民主
的管理方法。一是对旧企业加以改造，争取团结原有的工程技术人员和管理人员，利
用他们管理生产。二是采用民主管理、企业化经营的办法，在工厂中成立工厂管理委
员会，依靠工人阶级管理工厂。三是改变企业机关化、衙门化的官商作风，建立经济
核算制度，健全统计制度。四是实行标准化管理，以经济手段实行管理。并将公营企
业的供给制改为工资制，试点推行利润分红制，使工人的经济利益同工厂盈亏联系起
来。 在私营企业中，取消封建把头制，废除搜身制。1949年6月，省政府生产部制订
《生产部所属各厂工厂管理委员会组织暂行办法(草案)》，对工厂管理委员会的人员
设置，职责及工厂职工代表会议等方面作了具体规定。