概述

山东地处中国东部沿海，资源丰富，交通便利。纺织、食品、陶瓷、冶金、煤炭、
造纸、制革、酿酒等手工业素称发达。19世纪70年代后，随着机器工业的产生，地方
政府对工业生产管理逐步加强。
1840年前后，山东社会经济中占主要地位的是农业和家庭手工业。临清、济宁、
周村、博山、济南等地虽有纺织、食品、榨油、酿酒、皮革、造纸等手工工场，但在
整个社会经济中所占的比重不大，政府对这些企业的管理也比较落后。19世纪60年代
起，英、德、日等国开始对山东的矿产资源进行勘察和开采。19世纪70年代初，德国
商人在烟台建立了蛋粉厂和机器缫丝厂等工业企业。
1875年秋，山东巡抚丁宝桢创办山东机器局。19世纪80年代，官办或官督商办的
电讯、采矿业和官商合办的民用工业企业开始发展，其中以官督商办企业为多，规模
较大。官办和官督商办企业由山东巡抚院署及其工房直接管理，企业的生产经营权掌
握在政府委派的官员手中。部分官商合办企业，实权多由官方委托经办人掌握。对少
数私人投资的民办企业和外资、中外合资企业的管理，一般仅限于注册登记等例行手
续，生产经营由资方自主。
1894年中日甲午战争后，德国首先强占胶州湾，掠取了胶济铁路筑路权和沿线开
矿权。德、英、日等国在加紧对山东侵略的同时，强化了商品和资本输出。陆续投资
兴建了金岭铁矿、坊子煤矿、淄川煤矿、青岛海军修船所、四方机车厂、新式缫丝厂、
电灯房等，并开办了船舶修造、制革、制桶、啤酒、蛋品、面粉等工业，凭借自身技
术优势和特权，赚取丰厚利润。在社会各界要求“挽回利权，提倡工商”的舆论压力
下，清政府先后颁布了《奖励新学新法章程》、《振兴工艺给奖章程》、《奖励公司
章程》、《奖给商勋章程》、《公司注册试办章程》、《公司商律》等法律法规，山
东巡抚院署实行保护和奖励民族工商业办法，全省工业呈上升之势。
1906年-1910年的收回路矿利权运动， 刺激了民族资本家投资实业的热情。随着
工业企业的扩充，一些官办或官督商办企业由于经费短缺而转为官商合办或商办。外
国钢铁、煤油、纺织品及其他日用品大量进口，迫使一些濒临倒闭的手工工场改变组
织结构，向机器生产转化。山东各级政府除直接兴办少数官商合办企业外，主要是倡
导兴办私人投资的工业企业，对政府认为比较好的工业项目给予专利、免税和奖励政
策。
民国初期，在孙中山“实业救国”主张的倡导下，山东再次出现在职官吏和商人
绅士投资建厂热潮。1913年全省民族工业已发展到991家，从业人员34536人，投资规
模和生产能力大为改观。1918年日本取代德国在山东的势力范围，加紧对山东的经济
掠夺和资本渗透。20世纪20年代后期，山东境内战事频繁，民族工业受到一定压制和
破坏。军阀韩复榘统治山东期间，为摆脱中央政府的控制，着手建立山东独立的经济
体系，先后设实业司(科)、实业厅等机构统一管理工矿业调查、工厂监督检查等业务。
山东各级政府执行南京国民政府先后颁布的《改订工业试验所章程》、《工厂暂行规
则》、《奖励工艺品暂行章程》、《特种工业奖励法》等政策规定，扶持和鼓励兴办
工矿业，促进了民族工业的发展。1933年全省工业企业增加到10624家，职工9.5万人，
工业资本达4315万元，工业产值11125万元。
抗日战争期间，山东沦陷区工业受到日伪的压迫和摧残。日本帝国主义根据其侵
略的需要，在工业投资和管理上采取了强化措施，对某些工业和企业实行军事管制。
在中国共产党领导下，抗日根据地的工业逐步发展。1940年山东战时工作推行委
员会设立财政经济组，对胶东、鲁中等根据地的修械所、兵工厂等军工企业进行管理。
1941年5月改设经济建设处， 逐步组织各项生产事业，建立各类合作社1000多个，因
地制宜开展纺织、 食品、印刷、日用化工等轻工业生产。1943年9月，山东省战时行
政委员会下设工商管理处，各战略区建立工商管理局，统一领导货币斗争、贸易管理、
纺织手工业和公营工厂生产，使公营工厂有较大发展并初具规模。
1945年8月抗日战争胜利后，国民党政府接管了日本侵略者在山东侵占的工矿企
业， 转化为官僚资本企业。1946年内战爆发，山东解放区民主政权成立山东省工商
管理总局，工商管理工作转向稳定物价，调节市场，保护出入口，扶助生产，保障供
给，争取解放战争胜利。省政府实业厅和工商管理总局在加强企业政治思想工作，强
调一切为前线服务的同时，开始有计划地以物价政策指导工业生产。各解放区的军工、
纺织、制盐、榨油等工业有很大发展，为解放战争的胜利做出了贡献。
随着解放区不断扩大， 山东民主政权工作重心开始转向城市。1948年3月，省政
府《对新解放城市各项政策的布告》宣布取消各种苛捐杂税，没收官僚资本企业，发
展工商业等基本政策。 同年8月，华东财政经济办事处工矿部在博山成立，开始统一
筹划山东工矿业的发展。 1949年6月，省政府设工矿部与生产部，分别管理全省重工
业和轻工业。在工厂中成立工厂管理委员会，依靠工人阶级管理工厂；开始建立经济
核算制度，改进统计制度；推行定质、定量、定工、定料管理；将供给制改为工资制,
试点推行利润分红，使工人的经济收入同工厂盈亏联系起来。1949年底，全省共有工
业企业112422个(包括个体手工业) ，工业总产值9.45亿元。其中国营企业354个，产
值3.65亿元，占工业总产值的38.62％；私营企业4252个，产值2.9亿元，占工业
总产值的30.69％；个体手工业者107707个，产值2.65亿元，占工业总产值的28.04
％。
新中国建立后的国民经济恢复时期，通过民主改革和企业改组，在原有公营企业
的基础上，建立了国营工业。废除了旧企业中的封建把头制、包工头制，在国营企业
中实行民主化管理。1950年山东省人民政府设立财政经济委员会，对包括工业在内的
全省财政经济工作实行统一领导和统一管理，开始建立社会主义计划经济工业管理体
制。工业企业按隶属关系分属中央、华东局、省人民政府和各市、专署管理。为尽快
恢复国民经济和支援抗美援朝战争，对工业企业的人、财、物、产、供、销实行高度
集中管理。根据“公私兼顾、劳资两利、城乡互助、内外交流”的经济政策，在优先
发展国营经济的前提下，对产品销路有困难和资金、原材料缺乏的私营企业采取加工
订货、统购包销的办法，使私营企业逐步纳入国家资本主义的轨道。
1951年，在工业企业中普遍进行了清产核资，初步建立了生产责任制和经济核算
制。从1953年开始，国营企业普遍推行苏联的“一长制”，建立工厂管理委员会，实
行职工代表会议制度。以第一个五年计划的制订和实施为标志，山东工业计划经济管
理体制开始形成。工业计划制定和综合平衡，由省财政经济委员会统管，计划实施由
省工业主管部门工业厅负责。1954年省计划委员会建立后，主管全省计划编制和平衡
工作，工业计划制订和实施开始出现综合部门之间、综合部门与主管部门之间双层次
的分工。这一时期，计划部门、综合管理部门、工业主管部门各方面工作比较协调，
全省工业计划的制订和实施比较顺利。1956年，在全省完成了资本主义工商业和手工
业的社会主义改造。
随着“一五”计划的实施，企业管理工作进一步受到各级政府和工业部门的重视。
在学习推广苏联企业管理经验的基础上，全省逐步建立起一套管理国营企业的制度和
方法。在企业中普遍实行了计划管理制度、按劳分配制度、经济核算制度、生产技术
责任制度、劳动保护制度等。在加强原始记录、健全成本管理的同时，通过组织社会
主义劳动竞赛和加强职工群众的思想政治工作，调动了广大职工的生产积极性。1956
年，全省工业企业取消“一长制”，实行党委领导下的厂长负责制。1957年又将企业
工会主持的职工代表会议制改为党委领导下的职工代表大会制，工业综合管理也突出
地强调党的领导和政治挂帅。
1958年，省工业管理机构经历两次变动。首先是为强调计划统一性和强化工业行
业管理，1月将综合部门省人民委员会工业组(原省工业办公室) 并入省计划委员会，
工业厅分设为重工业厅和轻工业厅； 8月又分设冶金、机械、化工、电力、煤炭、轻
工、 纺织7个行业主管厅局。此后为加强综合管理，又将工业综合管理职能从省计划
委员会划出，设立省工业生产委员会，恢复了综合计划和工业综合管理部门分治的格
局。同年10月，中共山东省委制定的《山东地方工业发展纲要》，提出了山东工业发
展的总体规划，但由于“大跃进”的兴起，该规划未能付诸实施。
“大跃进”期间，工业综合管理和企业管理受到削弱，正常的工作秩序被打乱，
生产消耗过多，质量下降，事故增加，全省工业内部结构比例严重失调，企业管理水
平明显下降。 1960年开始贯彻“鞍钢宪法” ，开展技术革命，大搞群众运动，实行
“两参一改三结合”。但在管理制度的改革上，主要讲破除迷信，很少讲尊重科学，
强调“破”字当头、先破后立，实际往往是破而不立，工业企业管理工作仍比较混乱。
1961年3月， 省工业生产委员会并入省计划委员会，全省工业综合计划与综合管
理部门再次合并。同时按照中共中央“调整、巩固、充实、提高”的方针，对全省工
业经济进行全面调整， 缩短工业战线，关、停、并、转盲目上马的工业企业790个，
精简大批职工，压缩基本建设投资，全省工业生产下滑趋势和比例失调局面得到初步
控制。同时贯彻中共中央制定的《国营工业企业工作条例(草案) 》(简称《工业七十
条》) ，针对“大跃进”中出现的问题，总结经验，吸取教训，开展企业整顿，改进
企业管理工作。建立和健全了生产、技术、劳动、财务等专职机构和专职人员责任制，
建立和健全了工人的岗位责任制，全面推行计划管理、按劳分配、经济核算，坚持物
质鼓励与思想政治工作相结合的原则，企业管理工作重新走向正规。
1962年7月， 全省工业经济综合管理职能再次从省计划委员会分出，建立省经济
委员会，负责综合、指导、协调全省工业生产、交通运输和物资调度工作。省经济委
员会会同有关厅局进行工业结构调整，加强工业生产组织协调，针对工业企业中设备
损坏严重、产品质量差等问题，多次组织产品质量和设备情况大检查，分期分批组织
管理人员参观学习上海工业管理的经验。1964年，响应中共中央发出的“工业学大庆”
的号召，组织全省工业部门和企业职工代表到大庆参观学习，在工业企业中开展学习
大庆人自力更生、艰苦创业的革命精神和“三老四严” (对待革命事业要当老实人、
说老实话、办老实事，对待工作要有严格的要求、严密的组织、严肃的态度、严明的
纪律)的活动。
随着国民经济调整和企业管理工作的加强，3年“大跃进”造成的工业比例失调、
企业管理混乱、 生产下滑的局面逐步扭转。到1965年，全省工业总产值达到61.26亿
元，比1957年增长68.2％；轻重工业比例由1960年的45∶55，调整为60∶40。
“文化大革命”期间，山东工业生产秩序和管理体制遭到严重破坏。省工业综合
管理部门被省革命委员会生产指挥部工交办公室取代，工业厅(局)被撤销，企业陷入
瘫痪半瘫痪状态。为稳定局势，恢复生产，对部分重点企业实行军管，许多企业和工
业管理部门也派驻军代表。1975年，对工业企业进行全面整顿，使全省企业管理出现
转机，但不久又被作为“右倾翻案风”进行批判。
1976年10月粉碎江青反革命集团后，山东工业生产有了较快增长，但经济工作中
仍然存在急于求成的问题， 长期存在的“左”倾错误未能彻底纠正。1978年7月，中
共山东省委、省革命委员会决定恢复省经济委员会，加强对全省工业经济的综合管理
和宏观调控。
1978年12月召开的中共十一届三中全会全面纠正了“左”倾错误，把工作重点逐
步转到社会主义现代化建设上来，提出了改革、开放、搞活的方针，山东工业发展和
综合管理进入了新的历史时期。
1979年12月，撤销省革命委员会并恢复省人民政府建制后，省经济委员会负责综
合、协调、管理的省工业主管厅局有：冶金工业厅、机械工业厅、石油化学工业厅、
第一轻工业厅、第二轻工业厅、纺织工业厅、电力工业局、煤炭工业局、军事工业局、
电子工业局、医药管理局等。通过贯彻中共中央颁布的《关于加快工业发展若干问题
的决定(草案)》(简称《工业三十条》)，按照决定提出的六条标准，进行企业整顿，
调整企业领导班子，整顿劳动组织和劳动纪律，建立健全各项责任制, 逐步把企业管
理引向更加合理化、科学化的轨道，全省工业有了很大发展。到1980年，工业企业发
展到19111个，比1970年增长1.59倍；职工323万人，比1970年增长2.52倍；工业总产
值322.9亿元，比1970年增长1.61倍。
“六五”时期，根据中共中央全面调整国民经济，改革经济管理体制的指示精神，
省经济委员会组织协调工业部门贯彻“调整、改革、整顿、提高”的方针，积极推进
工业结构调整、行政管理方式转变和企业的整顿与改革。集中财力、物力，加强以能
源、交通、通讯和原材料为中心的基础工业重点建设，建成一批大中型重点项目。对
轻工业发展实行原材料、燃料、电力、投资、贷款、引进技术等“六个优先”的政策，
用于纺织、食品和高档耐用消费品工业的投资明显增加，与人民群众日常生活密切相
关的商品生产有较大幅度增长。重工业相应调整了服务方向，有重点地进行了整顿和
改组，使其更好地适应农业和轻纺工业发展的需要。经过努力，工业结构调整取得初
步成效，轻重比例关系趋向协调。电力、纺织、化工、建材、机械、电子等具有资源
优势和技术优势的行业，逐步发展成为全省的支柱产业。结合工业产业结构和产品结
构的调整，适应提高经济效益以及体制改革的需要，加强行业管理，发挥中心城市的
作用，加快改组联合的步伐，推进工业专业化协作。到1983年初，先后组建起冶金、
煤炭、 电子、医药、丝绸、烟草、陶瓷等全省性的工业公司和200多个公司、总厂。
管理工作按照中共十二大提出的关于放开搞活和计划经济为主、市场调节为辅的要求，
加快了由直接管理向间接管理、微观管理向宏观管理的转变。
1982年-1985年， 全省工业企业进行全面整顿，推行计划管理、经济核算、质量
管理；整顿劳动组织，实行定员定额，完善经济责任制；提高经济效益，创建“六好
企业” ，经营管理进一步改善。1983年-1984年，省政府在省经济委员会、省财政厅
组织全省国营工业企业实行利改税试点的基础上，开始推行两步利改税。在保证国家
财政收入的前提下，把企业由依靠国家推动转向依靠市场。同时在部分整顿验收合格
的企业中，逐步推行了现代化管理的试点。先后对762个企业实行了关、停、并、转。
1984年10月，中共十二届三中全会通过了《关于经济体制改革的决定》。按照决
定中关于实行社会主义公有制基础上有计划的商品经济的要求，山东开始对工业经济
进行全面改革。为进一步搞活企业，特别是增强大中型企业的活力，中共山东省委、
省人民政府相继制定了100多条政策规定， 主要有“搞活企业的17条”，“增强大中
型企业活力的8条” ， “发展乡镇企业的20条” ，“推动横向经济联合的10条”，
“搞活商业流通的35条”等。通过改革，所有制结构发生了变化，在全民所有制经济
继续发展壮大和发挥主导作用的同时，集体经济、个体经济、中外合资经济、外商独
资经济、股份经济等经济形式各显神通，促进了山东经济发展。异军突起的乡镇工业
已成为山东工业的一支生力军，在保证全省经济提前翻番方面发挥了重要作用。
“七五”时期，山东工业的综合管理，主要是在继续加强能源、原材料等基础工
业建设的同时，积极推动企业联合，推行企业领导制度和经营管理制度改革。1986年，
根据中共中央、国务院促进发展横向经济联合的要求，山东先后建立起以骨干企业为
中心、 以名牌产品为龙头的企业群体1200多个，企业集团105个。1987年开始，省经
济委员会等部门在试点工作的基础上，在全省工业企业中全面推行厂长负责制和企业
承包经营责任制。
通过改革和实施一系列配套措施， 山东工业在“七五”前3年保持了较高的增长
速度，重点建设进一步得到加强。全省新增发电装机容量281.18万千瓦，钢材、水泥、
化工、建筑材料等产品产量都有较大幅度增加。消费品工业努力增加适销对路的名牌
优质产品、市场紧缺产品和出口创汇产品的生产，基本上保证了出口创汇和国内市场
不同消费层次的需求。工业结构得到进一步优化，轻重工业比例关系和工业布局日趋
合理，初步形成了以大中城市为依托、各具特色的工业区。随着对外开放和外向型经
济的发展， 到1987年底，兴办中外合资、合作企业126个，利用外资由1983年的2000
万美元，增加到3.4亿美元，引进技术项目1000多个。外贸出口总额达到29.8亿美元，
比1982年增长80.8％。
1988年，全省工业企业改革以转换经营机制为中心，贯彻落实《全民所有制工业
企业法》和《工业企业承包条例》，重点是配套、完善、深化承包责任制。到年底，
全省1829个预算内全民所有制工业企业中，有95％实行了承包经营，在解决企业吃国
家大锅饭问题上，迈出了重要的一步。但由于职工吃企业大锅饭的问题没有得到解决，
企业仍缺乏应有的活力。省经济委员会和各有关部门从打破“铁饭碗”入手，深化企
业内部改革，推广了青岛市通过择优组合、自愿组合、招工组合等形式优化劳动组织
的经验，推行全员抵押承包，使职工利益与企业经营的好坏紧密地联系在一起。同时
大面积推行计件工资制和定额工资制、浮动工资制、岗位工资制，合理拉开各类人员
的收入档次，实现多劳多得，调动广大职工的积极性。为探索进一步搞活大中型企业
的新路子，中共山东省委、省政府借鉴国家建设经济特区实行特殊政策的做法，在部
分大中型企业试办“特区企业”。根据国家经委和国家计委、国家统计局、财政部、
劳动人事部联合发布的《关于大中小型工业企业划分标准的通知》要求，按照经济体
制改革的方向和政企分开的原则进行了划分企业规模的工作，将企业规模与政府机关
的行政级别脱钩。1989年在深化改革中，坚持“以我为主，博采众长，融合提炼，自
成一家”的原则，加快了推行企业管理现代化的步伐。
1990年，全省工业企业初步完善了以厂长负责制为主要内容的新的企业领导体制
和分层次的承包经营责任制，形成了责、权、利相结合的管理体系。企业管理从传统
的管理模式向科学化管理和现代化管理转变，现代化管理方法为许多企业所采用，厂
长负责制，职工代表大会制，以承包为主的经济责任制和全面计划管理、全面质量管
理、全面劳动人事管理制度，在全省工业企业中普遍推广。省经济委员会和各有关部
门紧紧围绕稳定局势、发展经济两大任务和治理整顿，把企业升级工作与深化改革、
开展双增双节运动相结合，引导企业把升级的重点放到练内功、挖内潜、向管理要效
益上来。为推动各级工业管理部门和企业开发管理资源，把向管理要效益落到实处，
开始在全省范围内推行管理效益考核办法，使管理效益第一的观念得到巩固和强化，
生产、效益全面增长。到年底统计，全省工业企业58.9万个，职工521.26万人，工业
总产值2200.85亿元(当年价格计算)，为1949年的202倍，年平均递增13.9％。其
中，乡村工业发展迅速，工业产值927.4亿元，占全省工业总产值的42.19％，已成为
国民经济的重要组成部分。轻重工业比例为50.8∶49.2。山东工业在全国的位次，由
“六五”时期的第四位上升到第二位。工业总产值过百亿元的有青岛、济南、烟台、
潍坊、 淄博、 济宁、 泰安、威海、临沂9个市地，青岛市超过了300亿元。1979年-
1990年， 全省获国家优质产品奖333个， 获部优质产品奖2307个， 获省优质产品奖
6180个。447项管理成果获省企业管理现代化优秀成果奖，直接经济效益近5亿元。
建国40多年来，山东工业经济建设走过了艰难曲折的发展道路，取得了巨大成就。
特别是中共十一届三中全会以后，改革开放使山东工业进入一个新的历史发展时期，
工业生产速度与效益同步增长，持续、稳定、协调发展，已建立起基础比较雄厚，门
类比较齐全，布局比较合理，结构比例比较协调的工业体系。轻纺工业由小到大成为
全国重要生产基地；电力、化工、机械、煤炭由弱到强，分别跃居全国第二、第四、
第五和第六位；石油、电子工业从无到有，分别成为全国第二大石油基地和具有一定
规模和基础的新兴工业部门；企业的装备和技术水平有了显著提高，历史上工业基础
薄弱、生产落后的状况发生了深刻变化。