〖“二五”〗〖计划〗〖管理〗〖体制〗〖内容〗〖改革〗
〖1958-1962〗〖“双轨制”〗
为适应“大跃进”的需要，1958年中共中央决定经济管理体制下放。下放企业，
下放基本建设审批权限，下放物资分配权限，下放其它各项经济权限，并对计划管
理体制作了改革。
企业下放。1958年4月，中共中央、 国务院作出《关于工业企业下放的几项规
定》，决定除一些重要的、特殊的、“试验田”性质的企业仍归中央管理外，其余
企业原则上一律下放给地方管理。1958年，中央下放给山东省的工业企业159 个，
在山东保留的中央企业由1957年的165个减少为6个。同时，扩大了地方管理的工业
产品范围。1958年与1957年比较，驻鲁中央企业工业产值由13.9亿元减少为2.3 亿
元，占全民所有制工业企业产值的比重由47.3%，减少为4.6%。
基本建设审批权限下放。1958年4月中共中央规定， 今后地方兴办限额以上的
建设项目，除提出简要的计划任务书报送中央批准外，其它设计和预算文件一律由
省、市、自治区审查批准。某些与中央企业没有协作关系、产品不需全国平衡的限
额以上项目，其计划任务书也可先经省、市、自治区批准，再报送中央有关部门备
案。1958年8月，省人民委员会规定，限额以上项目，经省计委审查， 报省人委同
意后转报国务院批准；限额以下项目，全部由地方审批。其中，丙类项目由省人委
批准，必要时，授权省计委批准。丁类项目，属于省直厅局管理的，由省直有关厅
局批准，属于济南、青岛、淄博、烟台的由市批准。其它各市及县管理的丁类项目，
其全部投资不满20万元者，由市批准，不满10万元者，由县批准。1958年9月， 中
共中央、国务院规定，对限额以上基本建设项目设计任务书采取中央和地方分工负
责审批的办法。除生产全国平衡产品、具有全国性或跨省的、对生产力地区布局有
重大影响的建设项目由中央审批外，其他下放给地方审批。
物资分配权限下放。1958年9月，中共中央、 国务院决定实行在全国统一计划
下的，以地区管理和地区平衡为主的物资调拨制度。规定在中央统一分配范围内的
原材料和设备，由省、专区、县制定计划统一调拨；凡属中央统一分配的原材料和
设备编制地区的年度的调出调入计划，经国家计委平衡后，报中央批准；中央所属
企业、事业单位所需物资向所在省、市、区申请供应(不包括国防、二机部、 一机
部军工产品等单位所需物资)；省、市、 区在保证完成国家计划规定的生产指标、
建设项目、新增生产能力和外调物资任务的条件下，对国家分配物资有权在地区内
调剂。
物价管理权限下放。1958年4月，中共中央、国务院决定，工业品价格，棉纱、
棉布、呢绒、食盐、食糖、煤炭、石油及国外进口的商品，由中央规定市场价格，
其它商品地方有权调整。农产品价格，第一、二类农产品价格由中央和地方共同商
定，将部分第二类农产品价格交由地方管理。
财政金融管理权限下放。1958年4月，国务院发出《关于地方财政的收支范围、
收入项目和分成比例基本上五年不变的通知》。同年9月，中共中央、 国务院决定
财政管理体制是：收支下放，计划包干，地区调剂，总额分成，一年一变。银行信
贷管理体制是：存贷下放，计划包干，差额管理，统一调度。
此外，对税收、保险、招收新工人的管理权限都作了下放。
关于计划体制，1958年9月， 中共中央和国务院发布了《关于改进计划管理体
制的规定》。规定指出，根据统一计划、分级管理、加强协作、共同负责的原则扩
大地方的管理权限。主要是：(1)各地方、各部门的经济、 文化建设都应纳入全国
统一计划之内。(2)在国家的统一计划的前提下实行分级管理的计划体制， 以充分
发挥地方的积极性。(3)实行在中央集中领导下，以地区综合平衡为基础的、 专业
部门和地区相结合的计划管理制度，以贯彻执行计划工作中的群众路线。《规定》
指出，各省、自治区、直辖市计划工作的主要任务是：根据中央所确定的方针，负
责综合编制本地区内全部企业、事业单位(包括中央管理的、地方管理的企业、 事
业单位和各县的计划在内)的计划草案；组织本地区所有中央和地方的企业、 事业
单位采取各项有效措施，完成和超额完成国家计划以及协作区所规定的任务。各省、
自治区、直辖市在保证完成国家规定的任务和保证重点的条件下，对本地区的经济、
文化建设，有调整和安排的权限，并对这些权限作了具体规定。山东省认真贯彻执
行了《关于改进计划管理体制的规定》，并相应规定了省、直辖市、专署和省直各
主管部门在计划工作方面的任务和权限。
适应“大跃进”的要求,中央规定,生产计划实行“两本帐”。即中央、地方各
有“两本帐”：中央的第一本帐，是必成数；中央的第二本帐即地方的第一本帐，
在中央是争取实现的期成数，在地方是必成数;地方的第二本帐,是地方争取实现的
期成数。1958年5月,中共中央批转国家经委1958年第二本帐的报告, 要求各部门、
各地区努力实现第二本帐规定的指标。根据中央的要求,省计委1958年、1959 年和
1960年编制的年度计划和第二个五年计划都是“两本帐”的计划。
1958年4月,中共中央规定在全国范围内逐步实行“双轨”的计划体制。“双轨
制”是指国务院主管部负责制订本行业的(包括地方管理的同行业企业)全国统一规
划,各省、市、自治区负责制订本地区的(包括在本地的中央企业)全面规划。 国家
计委根据两个方面的规划,进行综合平衡,制订全国的统一规划。省计委于1958年 6
月提出了《关于从1959年起山东实行“双轨制”的计划体制的初步意见(初稿)》 ,
具体做法是:不论中央各部、省直各厅局,还是专署、市县(市)管理的企业、事业单
位,都应当把本单位编制的全部计划草案，报送所在地的市、县(市)人民委员会(中
央各部管理的企业、事业单位,还应当把全部计划草案报送中央主管部,省直各厅局
管理的企业、事业也应当把编制的全部计划草案报送省直主管厅局),由各市、县 (
市)人民委员会进行全面平衡后,编制出本地区范围内的全部计划草案, 报送省计划
委员会。同时,各市、县(市)人民委员会,按行业、按产品归口的原则, 分别抄送省
直各厅局所归口平衡的部分计划。省直各厅局应根据各市县(市)人民委员会所抄送
归口的同类企业计划和自己主管的企业、事业单位的计划, 对自己主管的行业进行
全面的平衡和安排,编制出本行业分地区的全省计划草案,报送省计划委员会。省计
委根据各市、县(市)人民委员会报送的全部计划草案和省直各厅、局按行业报送的
分地区的全省计划草案,进行全面综合平衡,编制出全省的国民经济计划草案, 报请
省委和省人委审查核准后,统一下达。
一、“二五”时期的计划管理体制
〖“二五”〗〖计划〗〖管理〗〖体制〗〖内容〗〖改革〗
〖1958-1962〗〖“双轨制”〗
为适应“大跃进”的需要，1958年中共中央决定经济管理体制下放。下放企业，
下放基本建设审批权限，下放物资分配权限，下放其它各项经济权限，并对计划管
理体制作了改革。
企业下放。1958年4月，中共中央、 国务院作出《关于工业企业下放的几项规
定》，决定除一些重要的、特殊的、“试验田”性质的企业仍归中央管理外，其余
企业原则上一律下放给地方管理。1958年，中央下放给山东省的工业企业159 个，
在山东保留的中央企业由1957年的165个减少为6个。同时，扩大了地方管理的工业
产品范围。1958年与1957年比较，驻鲁中央企业工业产值由13.9亿元减少为2.3 亿
元，占全民所有制工业企业产值的比重由47.3%，减少为4.6%。
基本建设审批权限下放。1958年4月中共中央规定， 今后地方兴办限额以上的
建设项目，除提出简要的计划任务书报送中央批准外，其它设计和预算文件一律由
省、市、自治区审查批准。某些与中央企业没有协作关系、产品不需全国平衡的限
额以上项目，其计划任务书也可先经省、市、自治区批准，再报送中央有关部门备
案。1958年8月，省人民委员会规定，限额以上项目，经省计委审查， 报省人委同
意后转报国务院批准；限额以下项目，全部由地方审批。其中，丙类项目由省人委
批准，必要时，授权省计委批准。丁类项目，属于省直厅局管理的，由省直有关厅
局批准，属于济南、青岛、淄博、烟台的由市批准。其它各市及县管理的丁类项目，
其全部投资不满20万元者，由市批准，不满10万元者，由县批准。1958年9月， 中
共中央、国务院规定，对限额以上基本建设项目设计任务书采取中央和地方分工负
责审批的办法。除生产全国平衡产品、具有全国性或跨省的、对生产力地区布局有
重大影响的建设项目由中央审批外，其他下放给地方审批。
物资分配权限下放。1958年9月，中共中央、 国务院决定实行在全国统一计划
下的，以地区管理和地区平衡为主的物资调拨制度。规定在中央统一分配范围内的
原材料和设备，由省、专区、县制定计划统一调拨；凡属中央统一分配的原材料和
设备编制地区的年度的调出调入计划，经国家计委平衡后，报中央批准；中央所属
企业、事业单位所需物资向所在省、市、区申请供应(不包括国防、二机部、 一机
部军工产品等单位所需物资)；省、市、 区在保证完成国家计划规定的生产指标、
建设项目、新增生产能力和外调物资任务的条件下，对国家分配物资有权在地区内
调剂。
物价管理权限下放。1958年4月，中共中央、国务院决定，工业品价格，棉纱、
棉布、呢绒、食盐、食糖、煤炭、石油及国外进口的商品，由中央规定市场价格，
其它商品地方有权调整。农产品价格，第一、二类农产品价格由中央和地方共同商
定，将部分第二类农产品价格交由地方管理。
财政金融管理权限下放。1958年4月，国务院发出《关于地方财政的收支范围、
收入项目和分成比例基本上五年不变的通知》。同年9月，中共中央、 国务院决定
财政管理体制是：收支下放，计划包干，地区调剂，总额分成，一年一变。银行信
贷管理体制是：存贷下放，计划包干，差额管理，统一调度。
此外，对税收、保险、招收新工人的管理权限都作了下放。
关于计划体制，1958年9月， 中共中央和国务院发布了《关于改进计划管理体
制的规定》。规定指出，根据统一计划、分级管理、加强协作、共同负责的原则扩
大地方的管理权限。主要是：(1)各地方、各部门的经济、 文化建设都应纳入全国
统一计划之内。(2)在国家的统一计划的前提下实行分级管理的计划体制， 以充分
发挥地方的积极性。(3)实行在中央集中领导下，以地区综合平衡为基础的、 专业
部门和地区相结合的计划管理制度，以贯彻执行计划工作中的群众路线。《规定》
指出，各省、自治区、直辖市计划工作的主要任务是：根据中央所确定的方针，负
责综合编制本地区内全部企业、事业单位(包括中央管理的、地方管理的企业、 事
业单位和各县的计划在内)的计划草案；组织本地区所有中央和地方的企业、 事业
单位采取各项有效措施，完成和超额完成国家计划以及协作区所规定的任务。各省、
自治区、直辖市在保证完成国家规定的任务和保证重点的条件下，对本地区的经济、
文化建设，有调整和安排的权限，并对这些权限作了具体规定。山东省认真贯彻执
行了《关于改进计划管理体制的规定》，并相应规定了省、直辖市、专署和省直各
主管部门在计划工作方面的任务和权限。
适应“大跃进”的要求,中央规定,生产计划实行“两本帐”。即中央、地方各
有“两本帐”：中央的第一本帐，是必成数；中央的第二本帐即地方的第一本帐，
在中央是争取实现的期成数，在地方是必成数;地方的第二本帐,是地方争取实现的
期成数。1958年5月,中共中央批转国家经委1958年第二本帐的报告, 要求各部门、
各地区努力实现第二本帐规定的指标。根据中央的要求,省计委1958年、1959 年和
1960年编制的年度计划和第二个五年计划都是“两本帐”的计划。
1958年4月,中共中央规定在全国范围内逐步实行“双轨”的计划体制。“双轨
制”是指国务院主管部负责制订本行业的(包括地方管理的同行业企业)全国统一规
划,各省、市、自治区负责制订本地区的(包括在本地的中央企业)全面规划。 国家
计委根据两个方面的规划,进行综合平衡,制订全国的统一规划。省计委于1958年 6
月提出了《关于从1959年起山东实行“双轨制”的计划体制的初步意见(初稿)》 ,
具体做法是:不论中央各部、省直各厅局,还是专署、市县(市)管理的企业、事业单
位,都应当把本单位编制的全部计划草案，报送所在地的市、县(市)人民委员会(中
央各部管理的企业、事业单位,还应当把全部计划草案报送中央主管部,省直各厅局
管理的企业、事业也应当把编制的全部计划草案报送省直主管厅局),由各市、县 (
市)人民委员会进行全面平衡后,编制出本地区范围内的全部计划草案, 报送省计划
委员会。同时,各市、县(市)人民委员会,按行业、按产品归口的原则, 分别抄送省
直各厅局所归口平衡的部分计划。省直各厅局应根据各市县(市)人民委员会所抄送
归口的同类企业计划和自己主管的企业、事业单位的计划, 对自己主管的行业进行
全面的平衡和安排,编制出本行业分地区的全省计划草案,报送省计划委员会。省计
委根据各市、县(市)人民委员会报送的全部计划草案和省直各厅、局按行业报送的
分地区的全省计划草案,进行全面综合平衡,编制出全省的国民经济计划草案, 报请
省委和省人委审查核准后,统一下达。