八、投资包干

1958年7月，执行国务院《关于改进基本建设财务管理制度的几项规定》，推
行基本建设投资包干。当年，山东省实行投资包干制度的有206个单位，包干投资
总额42600万元，占全省建设银行经办任务的33.5%；共节约投资2400万元，占这些
单位投资总额的5.6%。
1960年1月，省建行与省计委、省建委、省财政厅、省建工局共同制定《基本
建设投资包干办法》，报经省委批准执行。根据省委指示，以省建设银行为主，成
立了“山东省基本建设投资包干委员会”。相继在洪山、济南、临沂和峡山水库召
开投资包干现场会，交流了经验。省建行派出20多人分头到重点单位和基层行处蹲
点，帮助推行包干工作。至3月底统计，全省推行投资包干的单位共达434户，包干
总额66700余万元，超过了前两年的总和。
基本建设实行投资包干制度，在下放权限、贯彻经济责任制、发动群众参加管
理等方面是正确的，许多单位也确实收到了投资省、进度快、质量好的效果。但“
大跃进”导致了基本建设投资失控，损失浪费严重，投资包干制度受挫，1961年以
后基本停止。
1966年，青岛市成立民用建筑工程统一建设办公室，对全市民用建筑工程实行
“统一规划、统一设计、统一材料供应，统一资金，统一组织施工、统一分配房屋”
的办法，全面负责包干建设。到1971年，共组织施工面积23.3万平方米，投资1050
万元，已建成交付使用12.3万平方米，解决住房4000多户，增设服务网点40多处。
每平方米平均造价43.72元，比分散建设下降近30%。节约投资36万元，占原计划的
7.8%。省基建局、省财金局经过调查总结，写了调查报告，由省革委生产指挥部转
发各地市，并转报国家计委、建委、财政部，许多省市来人学习。
1967年，烟台地区在建筑公司第一、第二工程队，试行基本建设土建工程按施
工图预算加系数包干的办法，包干系数为工业建筑5%、民用建筑2%。在施工过程中，
除设计结构变更、提高建筑标准、扩大建筑面积、外购材料差价等四种情况，经建
设银行和建设单位审查同意，允许调整合同包价外，其余小的变更均包括在包干系
数之内，不另调整投资。第二工程队执行较好，到1972年已发展到30个单位，占其
总户包数的94%，收到了明显效果。国家建委、财政部进行现场检查后，认为是调
整建设单位和施工单位两者关系的一项较好的改革。山东逐步推行了这一办法。
1971年，省计划办公室、会战办公室、基建局、财金局，在总结各地经验的基
础上，重新下达《关于试行基本建设投资包干的通知》。
1973年，济南市建设银行协助辛大铁路对大型土石方工程，实行按工程定额包
干办法，调动了民工的积极性，劳动生产率提高43%。
1975年10月，省建委转发国家建委《基本建设大包干试行办法(草案)》，要求
建设部门和单位，对国家批准的建设项目，实行建设规模、竣工日期、工程质量、
投资总额包干，包干范围包括委托设计、土地征购、施工、材料、设备购置、生产
准备、试运转到交付使用。并结合山东实际情况，提出建设单位包干、施工企业包
干、指挥部包干、定额分项包干和地(市)县地区包干等五种包干形式，要求当年试
点，来年推广。
1976年，惠民地区建设银行协助水利部门，对16条河道和123座建筑物工程，
实行了按定额分项包干的办法，收到良好效果。其中朝阳和褚官两项挖河工程，都
是两期工程一期完成，标准有所提高，质量符合要求，投资节约8%。
1980年10月，省建行召开管理施工企业财务座谈会，交流了投资包干的经验，
认为按施工图预算加系数包干的办法是可行的，有利于扩大施工企业的自主权，有
利于控制工程造价和工程任意变更，促使施工企业加强经济核算，降低生产成本，
节约投资。但必须具备以下条件：地质勘测资料比较正确，施工图纸齐全并认真审
定；施工图预算在开工前审查定案；施工组织设计详细周密；除“三材”由建设单
位供应外，其余均由施工单位包工包料。要求各级建设银行从各建设单位的实际情
况出发，能包则包，不搞“一刀切”。
1981年，黄河水利工程全行业实行投资包干，包干总额4105万元，占黄河水利
投资的88.7%。包干单位是各修防处，修防处对修防段施工预算实行“四定一奖罚”
，即定任务、定运距、定工期、定投资，超产节约有奖，完不成任务则罚。整个工
程节约投资168万元，占包干总投资的4%，并做到当年工程当年完成，合格率达97
.5%。
引黄济津工程实行了地区大包干，总投资22000万元，除设计费、泥沙处理费、
试验研究费和省级机构管理费600万元由省掌握外，其余21400万元分别交给德州、
聊城两地区包干使用，地区再按预算包到县，县包到水利专业队。包干内容是包建
设规模、包质量、包工期、包投资，超支不补，节约归己。层层签订包干合同，由
建设银行监督执行。沿河建设银行派人深入工地，帮助审查设计预算，落实包干指
标，实行现场拨款，贯彻政策兑现。第一期工程用了25天，提前3天完工；节约投
资219万元，占第一期工程投资的2%。
1983年，省计委、建委、经委、劳动局、建行转发国家计委、国家经委、劳动
人事部《基本建设项目包干经济责任制试行办法》，要求国家和省批准的预算内、
自筹、贷款和技措等建设项目，都要积极创造条件，逐步实行包干建设，并签订“
包”、“保”合同，共同遵行。同时结合山东情况，制定《实施细则》，规定建设
单位对主管部门实行“五包”:包投资、包工期、包质量、包主要材料用量、包建
设规模。主管部门对建设单位实行“四保”:保建设资金连续供应、保主要材料(三
材)及设备供应指标、保生产定员配备、保工业项目投料试车所需原料燃料供应。
施工企业对建设单位实行“四包”:包投资(施工图预算加系数工业5%、民用2%)、
包工期、包主要材料用量、包质量。建设单位对施工企业实行“三保”:保建设资
金供应、保主要材料设备供应、保外部建设条件。
同年，省建行为全面推行投资包干经济责任制，总结推广了黄河水利工程按预
算包干，商业冷库按投资包干，烟台合成革厂按概算包干，济宁地区由建设单位、
物资部门、施工企业联合包干等经验。临沂、济宁两地区的出包工程，基本上都实
行了投资包干责任制。据测算，实行包干的工程，一般都降低造价7～10%。
1984年11月，省政府发出《关于执行国务院关于改革建筑业和基本建设管理体
制若干问题的暂行规定的通知》，要求自1985年起，新建项目都要实行投资包干责
任制，在建项目也要核定未完工程的投资，实行包干。是年，全省有14个大中型项
目和194项民用建筑工程实行了包干责任制，包干投资总额325700万元，包干后一
般都节约投资10%左右。包干形式不断创新，煤炭系统的杨村与田陈煤矿实行按生
产能力包干，胜利油田实行按产量包干，中沧输油管道工程实行按公里包干。石臼
港专业支行积极协助建港指挥部推行投资大包干，改变了企业吃国家大锅饭、职工
吃企业大锅饭的状况，收到了明显的效果。整个工程节约投资6000万元，占修正概
算的8.38%，质量完全符合设计要求。
1985年1月，省计委、省财政厅、省建行转发国家计委、财政部、建行总行《
关于基本建设投资包干项目由建设银行统一调剂资金的通知》，规定今后凡是实行
投资包干的国家预算内建设项目，国家根据主管部门与建设单位签订的投资包干协
议规定的总投资，按五年计划分年投资数(五年计划未编制前按年度计划投资)拨给
建设银行统一调剂使用。建设银行根据包干项目的工程进度，并考虑配套工程情况
和物资可能，在不超过总投资和五年计划投资总额的前提下掌握拨款，不受年度投
资额的限制。财政部门按五年计划和年度基建计划拨给同级建设银行的资金，可以
在包干单位之间进行调剂。实行拨款改贷款的项目，包干单位由于建设进度加快年
度投资不足时，主管部门无法调剂解决的，可以向建设银行申请临时周转贷款，提
前使用以后年度的投资。如果包干单位建设进度普遍加快，实际完成投资超过年度
计划的部分，由建设银行负责汇总上报，追加年度基本建设投资规模和建设银行信
贷计划。并补充规定，地方统筹和省机动财力安排的建设项目，凡是实行投资包干
的，也按此文件执行。
1987年，根据国务院关于开展“双增双节”运动的指示，全省建设银行进一步
深化投资包干和投资招标工作，重点抓了国家重点建设项目的投资包干。当年经办
的11个国家重点建设项目全部实行投资包干，包干投资总额32亿元。青岛市建行把
投标招标同开展“双增双节”运动相结合，成效显著。青岛港前湾港区一期工程，
在没有施工图和未列入年度计划的情况下，即与天津航道局签订了承包合同，后采
纳市建行建议，实行公开招标，节约资金1700万元。潍坊纯碱厂专业支行，通过对
各单项工程分类排队，建议采取不同的承包、招标方式，尽可能一次性招标。公开
招标的112个单项工程，概算价值14116万元，中标价值10714万元，节约投资3402
万元。
1989年5月，省建行发出通知，要求各级行继续认真推行投资包干和招标承包
责任制。新建项目通过参与审定预算，促进实行投资包干。已实行投资包干项目帮
助单位层层分解包干指标，落实包干措施，促进履行包干合同，维护双方的经济权
益，并及时总结经验，促其不断完善。同时大力推行设计、施工、设备制造招标，
做好议标定标工作。对包干结余认真审查分析，按政策兑现。