〖预算外资金〗〖建国后〗〖管理〗〖概念〗
预算外资金是根据国家财政制度、财务制度不纳入国家预算，由各地区、各部
门、各企业事业单位自提自收、自行支配的财政资金。它是在一定时期和财政体制
下产生的相对于国家预算内资金而言的一部分属于财政性质的资金。建国前，尚没
有预算外资金这个概念，也不存在预算外资金管理制度。建国后，随着国民经济的
发展和财政经济体制的改革，山东省预算外资金范围和规模逐步扩大，预算外资金
管理制度也从无到有，由单项到综合，逐步形成了一套比较全面的管理制度。
建国初期，山东属于预算外的资金有乡镇自筹、机关生产、“小公家务”和工
商税附加、农业税附加、公用事业附加等。工商税附加、农业税附加、公用事业附
加作为预算收入中的地方自筹收入类上交中央财政，1950年山东上交22485 万斤小
米；机关生产和“小公家务”收入，主要用于机关开支、补充经费不足，乡镇自筹
收入主要用于农村文教、卫生、乡行政经费和其他零星开支。1950年按照政务院规
定，地方附加公粮，不得超过国家公粮的15％。
1951年起，乡、镇财政不列入国家预算，可以自筹部分资金用于乡村学校、道
路、桥梁、行政管理、水利等建设。同年3月， 政务院公布了《关于进一步整理城
市财政的决定》，规定在征收营业税、所得税、临时商业税的同时，按10～15％的
比例征收工商业税附加。在统一各种附加的开征项目和附加比例后，原各项附加和
新增的地方各税附加仍一律上交中央财政。1952年，国家对预算外资金进行整顿，
取消了“小公家务”，把机关某些生产事业收入改为地方国营企业收入纳入了预算；
对农村自筹收入实行“包”(把自筹开支改为国家供给，纳入预算)、“筹”(征收7
％以内的农业税附加用于农村公益事业)、“禁”(禁止在农村摊派款项)。 同年，
中央财委会发布了《国营企业提用企业奖励基金暂行办法》，规定了提奖的条件、
办法和奖励基金的使用范围。到1953年，山东许多企业实行了经济核算制，设置了
企业奖励基金、福利基金和大修理基金等，开始形成了由企业管理的专项基金。
1954年下半年起，山东部分城市如青岛、济南、烟台、济宁、威海、临清、张
周、潍坊、德州、淄博等，开始随工商营业税、工商所得税筹收地方自筹经费，按
私营、公私合营工商业户缴纳的工商营业税、工商所得税的6～10％(省辖市8～ 10
％，一般城镇6～8％)筹收。在部分农村也开始以乡镇为单位，在农业税实征税额7
％的范围内筹收乡镇自筹经费。省自筹因1953年灾情严重，1954年未筹收。各级自
筹经费在支出时，凡随工商业税筹收部分由各市县与所属乡镇分别管理；随农业税
筹收部分，除按实征农业税2.5％的比例上解由省统一安排外， 其余部分由各县市
根据各乡镇的地方自筹收入与地方公益事业开支需要确定分成比例，一般约在50％
左右，由各县市与乡镇分别管理。
1955年，山东对属于预算外资金的特种资金和自筹资金科目分别作了规定。特
种资金，包括统一调剂项目和专款专用项目两部分，其统一调剂项目有：粪便管理
收入、地方电影院戏院收入、房屋修缮工程队收入、生产渠水费收入、刨掘路面收
入、公墓管理收入、卫生事业收入、自来水管理收入、机关理发印刷公寓收入、市
政维护收入、林业收入、广播收入、其他收入等。专款专用项目有：社会福利事业
收入、搬运事业收入、公房管理收入、交通养路费收入、中小学杂费收入等。地方
自筹资金，包括工商营业税自筹、工商所得税自筹、农业税自筹和其他等收入。同
年，对特种资金虽然规定了统一的科目，但仍然由各地自行管理，各地管理方法也
不一致。青岛、济南、烟台等市、地，因特种资金项目较多，收支数额较大，而且
某些项目之间必须进行统筹调剂，因此，基本上是由各市地财政机关统一管理；对
某些性质特殊不适于统一管理的项目，由主管部门单独管理，财政机关加以监督和
指导。一般县(市)及专署特种资金项目较少，主要是学杂费等，收支内容单纯，均
由各主管部门自行掌握，财政机关负责监督和指导。各地对特种资金的管理，一般
均建立了简单的管理制度和预决算制度。
1956年5月，省人委发出《关于筹收渔业地方自筹经费的规定》， 对从事水产
品捕捞、养殖的单位和个人，按照销售收入总额的3％筹收渔业地方自筹经费。 主
要用于加强地方渔港、码头建设，以促进渔业生产发展。同年，对特种资金作了调
整，其中城市电影院、剧院移交文化部门作为文教企业，纳入预算管理；原属机关
干部福利性质的浴池、洗衣部、理发厅交福利公司管理；新增乳肉检验收入、各种
手续费收入、地方工业企业及产品检定收入、金矿所收入、果园收入、电费附加收
入等项目。随农业税筹收的地方自筹经费，改按农业税额的20％筹收，其中省自筹
为2.5％，其余17.5％由县市(包括乡镇)掌握使用。随工商营业税、 工商所得税筹
收的地方自筹经费，基本仍按原办法筹收。渔业地方自筹和工商业税自筹全部留给
县市掌握使用。
1957年，为了加强对地方自筹经费和特种资金的管理，明确规定全部留县、市
掌握的渔业地方自筹、工商业税自筹，不得用于增加编制、提高工资。各级财政部
门对各单位的特种资金，有权视其收支情况，收缴一部分或全部作为预算收入。同
年11月，国务院颁布《关于改进财政体制的规定》和《关于工业管理体制的规定》，
决定下放财权，对国营企业实行利润留成制度，即企业按规定从所实现的利润中留
一部分自行安排，大部分用于生产，小部分用于福利和奖励，同进明确规定城市公
用事业附加收入，放在预算外管理。
1958年5月，国务院发布《关于实行企业利润留成制度的几项规定》， 规定了
利润留成比例、提取办法和使用范围。从同年起，工商税附加统一改为4种税收(商
品流通税、货物税、工商营业税、工商所得税)的总额附加1％。农业税附加比例，
粮食作物区一般不超过正税的15％，经济作物区可高于15％，但不得超过30％。同
年，由于实行新的财政体制，增加了部分预算外资金项目：(一)企业利润留成收入，
用于技术组织措施费、新产品试制费，零星固定资产购置费、劳动安全保护费4 项
费用支出；(二)各级学校的勤工俭学收入(在1957年前还只是个别学校有，1958 年
全面展开)；(三)以自筹资金举办的小型企业收入；(四)城市公用事业附加收入(在
1957年列国家预算内项目，1958年列做预算外自收自支管理)。1958年预算外资金，
按其管理部门分为3种：(一)属于财政部门统筹安排的，如各种地方自筹， 城市公
用事业附加和自筹资金举办的企业收入；(二)属于各部门自收自支的特种资金收入，
主要有学杂费、勤工俭学收入、公房房租收入等；(三)属于企业主管部门统一掌握
的企业利润留成收入。
1960年1月1日起，将原纳入预算内管理的公路养路费，划为预算外资金，由省
交通厅单独管理；工资附加、固定资产复置金等项目也纳入预算外资金管理；把自
办企业的收支纳入预算内管理。同年2月， 财政部颁发《关于加强预算外资金管理
的规定(草案)》，根据规定山东将预算外资金划为三部分管理：(一)各级地方财政
部门掌握部分，如各项附加收入、企业利润提成等；(二)各级企业主管部门或企业
单位管理部分，如企业利润留成、大修理基金、工资附加费等；(三)事业行政机关
管理部分，如属事业收入的养路费、港务费、学杂费等收入，属机关特种资金的公
房房租、招待所等收入。
1961年3月，为了集中财力，对预算外资金采取“纳、减、 管”的办法进行整
顿，并调低了国营企业利润留成的比例。即将全民所有制的国营企业，分期分批的
纳入预算进行管理；对饮食服务企业、建筑工程企业、小煤窑、县内电话业务、各
部门供销企业手续费，一切文化企业，国家和集体合办企业，国家按投资比重应分
得的收入，大企业的卫星厂等，应即纳入预算；地方自筹举办的企业，由各专署、
市提出意见，经省财政厅批准后纳入预算。对企业利润留成，全省由原来平均11％
减为7.2％，劳改企业的留成由原来84％减为70％， 并适当降低各级机关招待所和
公有公用房屋租金的收费标准。严格控制预算外资金的来源和使用范围，不经中央
批准，不增加项目、不提高比例，不准将预算内收入划为预算外收入，不准把预算
外开支挤入预算内开支，做到年初有计划，执行有检查，年终有总结。预算外资金
用于基本建设，必须按照规定经过批准，纳入国家计划，并且必须坚持先筹后用的
原则。
1962年1月，财政部、国家经委发布《1962 年国营企业提取企业奖金的临时办
法》，规定了提奖办法和奖金使用范围。以后除个别部门以外，不再实行利润留成
办法，改为企业奖金制度。同年2月， 省人委批转省财政厅《关于加强预算外资金
管理暂行规定》，确定预算外资金收支范围和项目为：(一)各级财政机关直接管理
的各项地方附加：1、农业税附加，在农业税的10％以内征收。2、工商税附加，一
律按照工商统一税和工商所得税的1％征收。 以上两项收入用于补助为农业生产服
务的地方小型企业，地方性的小型农田水利补助，县广播站和县报社、剧团、农林
场等补助，地方道路、桥梁维修开支以及中小学房屋修缮等。3、渔业自筹， 已开
征地区按售价3％征收。其收入主要用于渔业生产方面的灯塔、航标、气象站、 渔
港维护及其他开支。4、城市公用事业附加，如电费、公共汽车、电话费、 自来水
等附加，主要用于城市街道、桥梁的修建，市容整理等开支。(二)由各级企业部门、
单位掌握使用的各项专用基金：如利润留成、企业奖金、大修理基金、工资附加、
盐业差价收入以及按照财政体制规定暂放在预算外管理的企业收支等。(三)由各事
业、行政部门以收抵支的特种资金，如公房房租、公共卫生清洁收入、中小学学杂
费、交通事业收入等，主要用于相应的公房维修、城市卫生、校舍修建、公路养护
等支出。对预算外资金管理原则是：谁的钱归谁所有，但应全部纳入计划，综合平
衡；收支由各级财政管理和监督；坚持先筹后用，量入为出，首先保证原定用途的
需要，然后才可调剂使用。各种预算外资金，均应根据规定的收入来源和支出用途，
编制年度、季度分月收支计划，按照财政预算管理规定，报经批准执行；月、季、
年度终了后，编制计划执行情况和决算。同年4月，财政部规定从1962年起， 地方
各级财政的一切预算外资金一律纳入各级财政总预算，实行统一管理。同年8 月，
省财政厅颁发了《关于预算外资金预、决算制度和会计处理手续的暂行规定》。同
年9月，对各县(市)市场管理所的收支列为预算外资金管理。
1963年起，对全民所有制企业和劳改企业的收支，全部纳入国家预算管理。实
行“差额预算管理”的事业单位和行政机关的附属单位，必须将本单位的收支和国
家预算拨给的经费，全部列入本单位的预算统一管理。地方财政单独管理的各项附
加收入和用此项收入安排的支出，一律纳入地方预算，作为国家预算的组成部分，
但是此项资金，仍然是地方的机动财力，由地方统一安排使用。对实行自收自支的
各种资金，如育林费、养路费、学杂费、园林收入、机关特种资金等，仍由各单位
安排使用，在国家预算外单独管理。同年11月，根据国家计委、财政部规定，将企
业大修理基金提取率由2％提高到3％。1964年6月， 财政部发布《关于征收城市公
用事业附加的几项规定》，规定城市公用事业附加征收范围只限于经国务院批准设
市的城市，县城一律不准征收；征收附加的项目主要是工业用电和工业用水，附加
率为5～8％。同年，对农业税附加增收5％，用于“社会主义教育”经费。1966年，
对城市预算外资金使用，首先保证城市公用事业，公共设施和房屋的维修保养，防
空备战设施，以及为城市服务的市政勘察设计、消防，中小学房屋修缮补助等必需
的的开支。
“文化大革命”期间，大量企业事业单位下放，财权也随之下放，预算外资金
的规模又逐步扩大。1967年1月，财政部发布《1967 年固定资产更新和技术改造资
金管理办法和分配计划(草案)》，规定将国营企业提取的折旧基金全部留给地方、
部门和企业用于更新改造。从1970年起，县办“五小企业”在两三年内将实现的利
润60％纳入预算，40％留给县财政。1971年，中央将育林费下放各省管理。1972年
5月，农林部、财政部发布《育林基金管理暂行办法》，明确规定了征收范围、 征
收标准和使用方向。1973年5月， 财政部发布《关于工商税制改革后城市维护费和
工商税附加处理办法的通知》，规定自1973年起，从工商税收入中按月提取1 ％的
留成，归地方使用，原来随同工商所得税征收1％的地方附加， 仍由纳税单位随正
税交纳，留归地方使用。
1977年起，对预算外资金进行整顿，各级财政部门把国家预算外的财政收支，
特别是预算外企业的收支，按规定单独编制决算，随同各级财政总预算上报。1978
年1月，国务院批转国家计委、财政部《关于改进固定资产更新改造资金管理办法》
，改变了原基本折旧基金全部留给企业和主管部门的办法，将国营企业提取的折旧
基金50％留给企业；50％交国家财政，其中30％上交中央财政，20％留地方财政，
由财政部门和各有关部门统筹安排，用于重点地区和重点企业的设备改造。同年11
月，国务院规定，凡是全面完成国家下达的产量、品种、质量、原材料和动力消耗、
劳动生产率、成本、利润、流动资金占用等八项指标及供货合同的企业，可按职工
全年工资总额的5％提取企业基金；完成产量、品种、质量、 利润等四项指标和供
货合同的企业，可按工资总额的3％提取企业基金。 企业基金主要用于举办职工集
体福利设施以及发给职工劳动竞赛的奖金。同年起，根据财政部规定有关地方可从
盐税收入中提取1％，作为地方财政附加收入。
中共十一届三中全会以后，随着经济体制改革的进行，地方、部门和单位的自
主权扩大，预算外资金收支大幅度增加。1979年1月，将原上交国家财政50 ％的企
业基本折旧基金，拿出20％，不纳入国家预算，按照企业隶属关系分别留归地方财
政或企业主管部门安排使用。同年7月， 国务院发布《关于国营企业实行利润留成
的规定》，组织少数企业试点，以后由国务院、国家经委、财政部又分别发布了几
个关于各种形式的留成办法，基本上都是从企业实现利润中按一定比例提取一部分
利润，用于建立各种专用基金，由企业根据生产发展的需要自行安排使用。同年 9
月，国家计委、财政部、交通部、中国人民银行发布了《关于公路养路费征收和使
用的规定》，规定养路费按营运收入和规定的费率计征，或按载重吨位和规定的费
率计征，其收入作为预算外资金，用于养路工程、公路科研、技术革新和职工培训
等事业支出。同年，对城市公用事业附加扩大了征收范围，在一些工业比较集中的
县城(镇)开始征收。
1980年，山东预算外资金项目和数额均有较大增加，其中因恢复和完善了利润
留成制度而增加的收入项目有：实行各种形式的企业利润留成、利润包干后的利润
收入，“五小企业”企业利润留成扩大为县办企业利润留成的收入，以及对部分行
业提高折旧提取比例增加的收入。同年6月，教育部、国家劳动总局、 财政部发布
《高等学校建立学校基金和奖励制度试行办法》，规定了学校基金的来源和用途。
山东根据规定，把高等学校校办工厂、农场实现的纯利润，转让科研成果、出售科
研产品、提供科技劳务等的净收入，学校对外服务的净收入及学校招待所、冰场、
游泳池等收入，均留归学校建立学校基金，主要用于教学、科研、生产、教职工集
体生活福利和奖励等开支。
1981年12月，山东又贯彻执行财政部、国家经委颁发的《关于国营工交企业实
行利润留成和盈亏包干办法的若干规定》，对企业和主管部门根据不同情况，实行
多种形式的利润留成和盈亏包干办法，即“基数利润留成加增长利润留成”、“全
额利润留成”、“上交利润包干超收分成或留用”、“亏损补贴包干减亏分成或留
用”和“超计划利润留成”等。1982年，山东对地方财政部门、行政事业单位、国
营企业及其主管部门、县以上集体企业管理的预算外资金，进行了一次性调查，对
一些不合理的预算外资金项目进行了整顿。
1983年2月，针对预算外资金猛增急需加强管理的情况， 财政部颁发了第一个
全国性、综合性的预算外资金管理办法，即《预算外资金管理试行办法》。同年11
月，山东省财政厅成立了预算外资金管理处，对全省预算外资金进行综合管理。同
年起，按照统一编报预算外资金年度收支计划的要求，各级财政部门在编制预算收
支计划的同时，要求编制预算外资金收支计划，并编制预算外资金收支决算。预算
外资金收支决算的编制，是按照统一制定的科目、表格，由各基层单位编造后报送
主管部门，主管部门汇总后报送财政部门审核；各级财政部门将本级各部门的预算
外资金收支决算，连同下级上报的决算进行汇总，然后送同级政府审核，同时上报
上级财政部门。
1984年1月，省政府根据财政部颁发的《预算外资金管理试行办法》， 结合山
东具体情况制定发布了《山东省预算外资金管理办法》，规定了预算外资金的项目
和范围、管理原则、预决算制度、会计制度和检查制度等。把预算外资金划分为地
方财政部门管理的资金、事业和行政单位管理的资金、国营企业及主管部门管理的
各种专项资金、县及县以上集体企业各种专项基金及税后利润。确定预算外资金管
理的原则是：由各级财政、计划部门区别不同情况，采取多种形式，有的直接控制，
有的间接控制，实行计划管理。对预算外资金管理要做到年度有计划，执行有检查，
资金有核算，收支有监督，事后有决算。根据以上原则，山东在1984年对预算外资
金采取了一系列管理措施。对全省预算外资金进行清理整顿，全面系统地核定了预
算外资金的收支范围，对凡是应纳入预算的收支均纳入预算内管理，清理取消了一
些不合理的预算外资金项目，严格按照财政、财务制度确定预算外收费标准、留成
比例、开支范围等。对用预算外资金安排基本建设和“挖潜、革新、改造”项目，
财政部门要认真审查资金来源是否正当，按规定程序报批，纳入固定资金投资计划，
实行综合平衡。对用自筹资金进行基本建设的项目，必须在向省计委申请基本建设
计划前，先向主管部门提出自筹资金使用报告，经主管部门审查同意后，再报同级
财政部门审批。
1985年起，原由国家集中30％的企业折旧基金，不再上缴中央财政，留归地方
由主管部门、地区集中调剂使用。同年，取消原属地方财政部门管理的1 ％工商税
附加，改征城市建设维护税作为预算内收入；对县办工业收入留成纳入预算内管理。
对国营企业固定资产折旧基金，只限于设备更新和技术改造，不准用于新建、扩建
工程和其他基本建设性质的开支。行政、企业、事业单位处理废旧物资、出租房产
设备、举办培训班、订货会，以及科研、设计单位的设计费、咨询费、手续费等收
入，各类学校举办的干部专修科、函大、夜大、电大、各种形式的培训收入，均由
取得收入单位的财会部门统一记帐、统一管理，按规定上交财政或抵顶国家预算拨
款。严格控制预算外资金用于基本建设的投资规模，加强对自筹基本建设的管理。