预算编制

〖预算〗〖管理〗〖财政〗〖建国后〗〖编制〗
1949年12月政务院发出《关于1949年财政决算及1950年预算编制的指示》规定：
从1950年起，各级政府的财政收支预算年度，采自1月1日起至12月31日止的历年制；
在年度开始时，所有上年度终了后的财政余亏，悉转入本年度上年结转余亏项下；
各级政府、各企业部门，编造年度财政收支预算时，须将全年度及分月收支计划另
表附列，并须将粮款等数字分别附注。1950年 3 月， 政务院颁发《关于统一管理
1950年度财政收支的决定》，要求省人民政府必须根据华东区的全年财政收支概算，
编制全省的年度财政收支预算及分月分季收支计划，报告华东区人民政府财政部核
定后实行。
1951年，实行中央、大行政区、省(市)三级预算管理，专署及县级预算，列入
省预算内，县(市)所属的乡村财政，单独编造预算。岁入岁出以人民币为本位，以
元为单位。岁入岁出预算的编制程序：各级财政机关，根据各该人民政府关于编制
预算草案的编报办法，分别通知各直属机关，拟编单位预算草案；基层编制机关预
算草案编成后，逐级报送上级机关审核汇总；由直属机关编成单位预算草案，送同
级财政机关审核汇总预算草案，提请各该级人民政府审查。各级总预算，均设置总
预备费，总预备费占岁出预算的比例，在编制下年度预算指示内规定。1952年，省
级总预算的预备费占岁出总额的4％。公粮收入折款，按小米计价， 折款价格以市
地批发价的加权平均计算。
1953年起，实行中央、省、县(市)三级预算管理，专署级预算仍列入省级预算，
为省的单位预算，区乡(镇)的支出列入县(市)的预算内，为县(市)的单位预算。在
编制预算草案时，必须按省、县(市)财政收支划分的规定，分别编制省、县(市)的
收支预算；岁入预算只编列本级的收入，不属于本级预算的调剂收入不列；岁入岁
出差额由规定的调剂税平衡。某些基本建设和企业投资，必须支付预购下年度所需
原料或订货资金时，均作为追加本年度岁出预算。上年未完工程必须继续兴建的、
上年已批准而未动工其项目在中央颁布的本年度基建控制数内的工程、本年必须兴
建并经中央批准的工程，均可列入本年度预算。同年起，各级公立中学学费，列为
各该级预算收入；各级公立医院、托儿所、博物馆等收入，以收抵支不足部分，列
入国家预算。企业主管部门不直接经营企业的行政机构，其行政经费开支，均列入
各该级主管部门单位预算行政费内；实行经济核算的企业和事业的管理费用列入成
本之内。省、县(市)主管事业部门的主管机构行政经费，均列入各级主管部门行政
费单位预算。根据山东具体情况，在编制各级预算时，要求必须服从国家的工业建
设，地方事业一般采取维持，有的进行整顿紧缩。
1954年，山东执行政务院《关于编造1954年预算草案的指示》，并根据实际情
况做了补充规定。各级预算从1954年起，按岁出预算的3～4％设置周转金，由1953
年的年终结余中设置；地方按岁出预算的3～5％设置预备费，首先由控制指标内酌
留，其次由上年结余中抵补。省编制预算在华东区财政部分配的总收支指标内，进
行必要的调整，支出项目有增有减，收入项目一般均有增加，收支相抵略有结余。
1955年，在编造预算草案时，各项支出已明确划分者，即按划分情况编列；其
尚未明确划分者，则以1954年拨款为准，即原由中央拨款者列入中央预算，原由地
方拨款者列入地方预算。上年地方预算结余，仍留归地方预算，用以解决应完未完
工程及批准跨年度使用的经费、设置总预算预备费、补充或增列周转金。
1956年，各市、专、县(市)根据省分配的指标及各地的经济指标、税源情况据
实编列收入预算；支出预算，按照合理的、节约的定员定额核准进行核算。公债收
入列入各市、县(市)预算。各市、县(市)预备费暂不编列，如有必要设置，由省另
行分配。市、县(市)预算周转金，除将1955年已设置的数字如数结转到下年度外，
如需增加，提出具体核算依据申请增加。农业税收入预算，改按预算年度计列，将
1956年1月至12月31日财政金库收到的粮食、工业原料作物的价款及代金， 均列入
1956年预算收入。自同年起，地方交通、邮电支出不再采取“以收抵支”办法，其
收支列入地方预算管理；基本建设拖年度经费，应查实情况，由省核入各地1956年
预算以内。预算编造程序，各项收入均由主管经收部门编造；各项支出，除行政管
理费由各市、专、县(市)财政部门代编外，各项经济建设支出及社会文教支出，均
由各主管部门编造。各主管部门预算编造完竣后，报同级财政部门审查汇总，经同
级人民委员会同意后，呈报省人民委员批准。
1957年，山东执行国务院《关于编造1957年国家预算草案的指示》，并作出补
充规定。主要内容是：在中央确定的收支范围内，结合实际，统筹调剂；清理预算
外资金，凡应纳入预算的，必须纳入预算；单位预算结余一律交各该级总预算，地
方预算结余，作为本年预算收入；在已撤区并乡的县，要求当年全部建立乡(镇)预
算。
1958年起，公私合营企业的收支除商业外，都按全额列入国家预算。地方国营
企业和地方公私合营企业当年所需增拨的流动资金，按30％列入地方预算，70％改
由银行贷款。地方预算设置适当数目的预备费，并充实预算周转金。工商税附加、
农业税附加暂由地方政府管理，不列入国家预算。地方自筹经费和特种资金收支，
均不列入地方预算内，必须单独编制收支预算。
1959年起，山东实行省、专区(市)、县(市)、人民公社四级预算管理。原由政
府直接拨给企业的流动资金，全部划转给银行管理。原下放给各地的银行利息收入、
养路费收支及增拨银行信贷资金等指标，纳入省级预算，不再列入各地预算。各地
以自筹资金举办的小型企业所产生的收入，以县(市)为单位综合计算，其收入按规
定归还投资后，再有余时即纳入预算管理。
1960年，以国民经济计划指标和中央分配省的收支总指标为依据，参照上年预
计完成情况和各地区、各部门的建议数字安排预算。要求收入不能减少，支出不能
突破，项目之间，在专款保证省的事业计划前提下，可以调剂。1961年，贯彻执行
“全国一盘棋，上下一本帐”的原则，在编制预算时，注意了适当集中财力。1962
年，坚持“收入按政策，支出按预算，信贷按计划，追加按程序”的原则，要求收
入要积极可靠，支出打紧打实，采取上下结合的方法编制预算。
1963年，原由地方财政单独管理的各项附加收入和用此项收入安排的支出，一
律纳入地方预算，作为国家预算的组成部分。但此项资金仍然是地方机动财力，由
地方统一安排使用。济南、青岛、淄博三市的房地产税，划给该市作为城市维护费
用的专款，列入市级预算。
1967年，山东在编制预算时，比中央分配数多安排了一部分收入指标，主要用
于调减某些项目和地区确有困难完不成任务时的机动。对中央分配给山东的预备费，
分给各地一部分，以便解决某些特殊困难。1968年，中央未对省分配收入预算指标，
省也未编制收入预算。中央只对行政、事业指标作了分配下达。在编制支出预算时，
除对工资、小型农田水利、岁修养护和支援农村人民公社支出，仍按上年指标水平
没有压缩外，对其他各项事业费部分按一定比例压缩。1970年，根据中央分配指标
并参照上年财政收支情况安排编制预算。
1971年，在编制预算时，行政事业费基本维持上年水平，临时性的业务费按财
政部指标分配。支出指标除企业流动资金、自然灾害救济、城市下乡人口安置费外，
其他全部包给地方；基本建设根据省分配投资数额，按照国家规定的建设任务或建
设项目，由各市地负责统筹安排。1972年至1974年，在安排预算时，本着统筹兼顾，
全面安排的原则，收入留有余地，支出按农、轻、重的次序，加强对农业的支援，
适当增加文教卫生事业经费，从紧掌握行政事业经费。从1973年起，预备费按支出
预算的3％编列。
1975年，由于物价、体制及有关制度上的变化，在编制收支预算时，针对各地
经济基础及事业发展情况，给予适当照顾或紧缩。1976年至1977年，收入预算是按
照国民经济计划指标，参照上年收入完成情况和各地实际情况安排的。1977年的支
出指标中的正常维护费，以地区为单位，有条件的在上年基数上有所增加。1978年，
根据“增收分成，收支挂钩”的财政体制，按照中央核定的预算指标安排收支预算。
1980年，根据“坚持收支平衡，略有结余”的原则，在财政资金使用上既要保
证重点，又要兼顾一般，在预算安排次序上，先维持，后发展，先生产，后建设。
预备费的设置，至少不低于支出总额的3％。山东在安排预算时， 要求各地在确保
完成国家下达的收入任务的前提下，按照新的体制规定的收支范围编制。对应由地
方安排的各项支出，不再归口按条条安排，不再按条条向地方分配支出指标。各级
注意统筹安排，不留缺口，有多少钱办多少事，并注意弥补一部分上年的赤字，逐
步建立必要的后备力量。
1981年至1982年，收入预算按照中央分配数，在项目之间进行了适当调整。支
出预算，根据“分灶吃饭”的体制，计算灶内实有财力，扣除中央借调地方资金20
％和购置国库券后的可用财力情况，由各地参照各项事业计划要求，本着“量入为
出”的原则安排地方支出。1983年，省按照中央分配的收入指标如数安排下去。并
考虑通过超收逐步弥补历年赤字，安排支出的收入确定一个控制指标，安排支出预
算时不得突破。
1984年，收入预算根据中央核给省的收入任务，参照国民经济计划、生产发展
和经济效益提高等增收因素安排。编制支出预算注意统筹兼顾，保证重点。地方上
年结余、上年结转均编入当年总支出预算。1985年，按照“划分税种，核定收支，
分级包干”的财政体制，根据“利改税”后新的口径编制各级预算。要求自下而上
编制汇总，做到数字完整、内容齐全，坚持量入为出，收支平衡。在编制预算时贯
彻和体现改革、搞活、开放的方针，支持价格体系的改革，促进生产发展，提高效
益。资金安排侧重于集中使用，保证国家重点建设项目和增加智力投资。