抗日战争时期，党和民主政府重视对私营商业的团结、利用和扶持。1940年，
省战工会财政经济组组长艾楚南在《战时财政经济政策》报告中就提出，内地贸易
实行自由合理的交易，保障日用品流通，贸易部门既可以吸收外地商人入股，也可
在农村招股，以打破奸商的操纵及敌人封锁。省战工会在《1941年山东经济建设工
作计划》中提出了繁荣市场，发展商业，吸收私人资本，准许在根据地内自由贸易
的政策。1941年7月，中共山东分局发出了要善于争取团结根据地内外的商人，聚
集群众的力量，共同参加生产事业的号召,要求各专区在一年内吸收20～50万元,或
更多的民资，以参加根据地各种经营开发和对外贸易事业。同时强调要纠正对商人
不信任态度和狭隘观念，如不敢同商人合资营业，合资经营后随便提款提利或中途
提本等。战工会财政经济处提出注意疏通商界朋友，特别是对敌占区的商人，要扶
持私营，发展私人资本，一切通过公营官办的办法都是不合时宜的。为了抗战，就
要组织商人，把广大商人统一于贸易局的指挥下，参加到贸易战线上来，对私人经
营给以自由和保护。1942年4月，中共山东分局财委会指示，贸易局不应有单纯的
利润观点，也不是军队的供给机关，它的工作以组织商人、领导商人，争取敌占区
商人，活跃市场，平衡物价，调剂金融，统制出入境为主要任务。发展贸易中尤应
多吸收根据地内外私商资本，鼓励商人出资经营贸易，政府予以指导和保护，打破
那种既要人家投资，又怕人家赚钱的错误偏见。鉴于工作中少数机关经营的商店垄
断市场，排斥商人，以及贸易局没有大量吸收私人资本(公营商店中私人资本仅占
1/3，不足200万元)，没有注意扶持商人，没有充分保证商人营业和盈利的自由，
赚钱稍多即视为“奸商”予以打击等问题，1943年8月，民主政府决定整顿公营商
店，部队和机关所经营的商店立即合并，统归工商局直接领导。对私人企业予以合
法保护，不准垄断市场排挤商人，要保护和扶持私营商店，保障根据地内的自由贸
易，争取大商人和敌占区商人共同进行对敌经济斗争。
实行内地贸易自由政策，活跃了私营商业。据1944年胶东区10个县的统计，私
营商业状况见表1-3。
1944年胶东区10县私营商业登记统计表
表1-3
金额单位：北海币元
┌────┬────┬─────┬─────┐
│营业种类│登记户数│商人登记数│登记资金额│
├────┼────┼─────┼─────┤
│杂货铺 │1640 │4495 │5559764 │
├────┼────┼─────┼─────┤
│饭铺 │1316 │1987 │1169111 │
├────┼────┼─────┼─────┤
│药铺 │953 │1129 │3530045 │
├────┼────┼─────┼─────┤
│船行 │60 │342 │1537800 │
├────┼────┼─────┼─────┤
│小商贩 │1342 │1383 │1191090 │
├────┼────┼─────┼─────┤
│蛤行 │27 │81 │167550 │
├────┼────┼─────┼─────┤
│照相馆 │2 │2 │6100 │
├────┼────┼─────┼─────┤
│鱼行 │136 │180 │313730 │
├────┼────┼─────┼─────┤
│行商 │6051 │6780 │12060117 │
├────┼────┼─────┼─────┤
│屠宰 │480 │480 │878380 │
├────┼────┼─────┼─────┤
│推小车的│880 │881 │813490 │
├────┼────┼─────┼─────┤
│果子铺 │83 │146 │86050 │
├────┼────┼─────┼─────┤
│牙行 │50 │54 │57500 │
├────┼────┼─────┼─────┤
│客店 │60 │331 │1811510 │
├────┼────┼─────┼─────┤
│船商 │114 │240 │3475420 │
├────┼────┼─────┼─────┤
│文具店 │49 │87 │97880 │
├────┼────┼─────┼─────┤
│表店 │11 │17 │34000 │
├────┼────┼─────┼─────┤
│镶牙馆 │6 │9 │17500 │
├────┼────┼─────┼─────┤
│帽子铺 │7 │10 │8400 │
├────┼────┼─────┼─────┤
│牲口贩 │50 │26 │364800 │
├────┼────┼─────┼─────┤
│汇兑庄 │1 │5 │3000 │
├────┼────┼─────┼─────┤
│布贩 │428 │434 │1237120 │
├────┼────┼─────┼─────┤
│赁铺 │3 │3 │17000 │
├────┼────┼─────┼─────┤
│神香业 │7 │7 │21000 │
├────┼────┼─────┼─────┤
│磨坊 │1 │1 │500 │
├────┼────┼─────┼─────┤
│油店 │1 │1 │1000 │
├────┼────┼─────┼─────┤
│胶房 │9 │12 │18500 │
├────┼────┼─────┼─────┤
│合计 │13767 │14123 │37329175 │
└────┴────┴─────┴─────┘
1945年2月，中共山东分局指示，工商管理局不应以财政收入多少为出发点，
而应以群众利益与政策为标准。要照顾商人的利益，欢迎敌占区工商业家到根据地
投资，在民主政府法令下自由贸易，打破敌人的封锁。1944年薛暮桥在《我们的贸
易政策》中提出，首先要广泛地团结商人，给以盈利的机会。于我有利时予以扶助,
于我不利时加以限制。对于分散流动的小商人加以组织，加强领导，对于大商人也
应争取团结，共同合作。其次，利用对外贸易来争取敌占区的商人，必要时同他们
合作在敌占区建立各种“灰色”商业。黎玉在全省工商工作会议上明确指出，禁止
公营商店及合作社实行垄断。
1945年7月全省工商工作会议公布了对敌占区工商业者的政策。敌占区的工商
业者在不违反抗日民主法令的条件下，可以获得在解放区的营业和盈利的自由；如
果有意投资解放区的生产建设，从事经营各种生产事业，还可以获得民主政府的奖
励和帮助，保护他们在解放区的资财。在这次会议上,黎玉指出，收复城市后以团
结商人为主,取消苛捐杂税，要照顾商人在根据地内经商，通过他们宣传民主政府
的政策。要善于使用商人进行对敌斗争，对敌占区商人，一方面团结，一方面防止
特嫌活动，争取商人以对付敌人，利用他们作宣传，开展城市工作。
日本投降前夕，省政府发布城市经济工作纲要，提出帮助城市私营工厂恢复生
产和营业，必要时给以短期抵押贷款。照顾工商业家的应得利益,并召集商民组织
新商会。日本宣布投降后，胶东行署立即公布了对新解放城市的政策:(1)立即宣布
实行自由贸易,除毒品外(鸦片、海洛因、吗啡)均可自由买卖，运销各市镇。(2)迅
速恢复工厂生产,设法解决原料供给和成品推销的困难。(3)召开工商企业主会议，
宣布工商政策。(4)为敌服务的商会立即解散，民主产生新商会。(5)对人民日常生
计有利害关系的商业(如粮商、煤炭商、棉纱商)应加强指导，组织他们到各地采购
调剂，防止奸商操纵。
1946年1月，省政府根据新形势提出建立城市经济，扶助工商业的发展作为经
济工作的新任务。10月，省工商总局召开鲁中、鲁南、滨海工商会议，会议提出发
展和保护私人资本的政策。首先要放手发展私人资本，凡合法工商业和私人资本，
给予政治上合法保障，一切经营业务在不违反政府法令的原则下，一律不加干涉。
其次，制订具体实施办法，普遍进行城市工商业方针的教育，银行进行合理的存贷
业务，组织商会协调劳资关系。
由于贯彻了中共山东分局和省政府的指示,各地私营经济得到发展。渤海区党
委和行署1946年决定惠民所有机关公营商店一律停止营业，凡妨碍私人资本发展的
一切公营小店一律停业。停业的有裕华、同兴号商店15家，资本约4000万元。机关
所经营之工业、手工业，如有与民争利的让给私人经营，凡公家投资于商业的，必
须以私营为主。利津县战前有商户97家，解放后到1946年9月发展到347户，商会会
员1700余名。惠民战前有工商业313家,1945年9月解放后到1946年2月，已恢复营业
的307家。莒南县十字路是滨海的一个重镇，交通发达，全镇1500余户中就有100多
户商家，到1946年初已发展到700余户。
胶东区工商局团结商人对敌人作经济斗争。同时争取国民党军队占领区以及大
连、朝鲜、香港的广大商人来进行以货易货贸易。进出口货物的交换有适当的比例，
并保持相对稳定。
1947年随着解放战争节节胜利，一些中小城市相继解放，在城市工商工作中又
犯了“左”倾错误，主要是没收了工商业者的财产。渤海区党委于1948年5月底召
集德州、沧州、周村、张店四市委及工商局负责人会议，检讨了工商工作的政策错
误。会后，各城市普遍进行了保护工商业政策的宣传教育，这种错误才得到初步纠
正，工商业开始恢复。如羊角沟原有商号217家，恢复了213家，得到群众普遍拥护。
1948年7月成立华东财办工商部，9月份召开全省工商会议。会议决议确定争取
团结商人的政策，即从对外贸易中，从指导群众性的经营中，从照顾商人利益中团
结商人。争取的对象包括国际贸易商人(如港、韩)，敌区商人(与四大家族有联系
的也可争取)，并组织培养本地区商人。具体政策规定：(1)保证商人的经营利润；
(2)照顾商人的具体困难，为其保密；(3)培养其专业化经营；(4)减少不必要的检
查及手续；(5)对外区商人，只要有利于我，一律加以照顾；(6)对政治面目不清的，
一是适当利用，二是注意警惕；(7)对内地商人有计划的培养，共同对敌斗争；货
物作价坚持以质论价。这些政策在以后的经济斗争中起了重要作用。
山东革命根据地和解放区的工商贸易工作，为取得抗日战争和解放战争的胜利
作出了重要贡献。新型的公营贸易，对建立新民主主义经济具有划时代的意义，它
为建立社会主义商业作了思想、组织、干部诸方面的准备。