日本侵略军占领山东后，日伪政权对中国共产党领导的抗日游击区和根据地实
行经济封锁。为了坚持抗战、山东各抗日根据地从1938年开始进行零星、分散、小
范围的贸易。鲁中的界湖、黄县的义生祥、同兴德、顺兴号(公私合营、亦称灰色
商店)等商店，以及清河的贸易机构，到敌占城市采购钢材、纸张、医药、印刷机
械、油墨等。八路军山东纵队一旅贸易局(鲁中区)到章丘采购棉花、土布。胶东成
丰德商店联系根据地内外商人，到烟台、天津、大连采购汽车零件、汽油、炸药、
水银、硫磺、子弹、电台、收发报机等。
开展贸易，首先要解决资金。据1940年1月中共山东分局书记朱瑞所作山东工
作报告，山东分局确定各地区的贸易基金是：胶东、鲁西各30万元，清河、泰山各
20万元，鲁南、鲁北、湖西各10万元(北海币)，由银行拨付2/3，从地方吸收(自筹)
1/3。12月，省战时工作推行委员会(以下简称省战工会)决定组织各级贸易局(后改
为贸税局)，制定了各级贸易局组织暂行条例，明确规定贸易局的隶属关系、组织
机构等。1942年1月，省战工会提出，把建立各级贸易机构、扩大贸易基金、组织
团结商人、设立灰色商店(即公私合营)，作为一项刻不容缓的工作。1943年8月，
省战工会主任黎玉在省临时参议会会议上作施政报告时指出，贸易工作已有三年历
史，但所取得成绩还不大，公有资金总共只有320万元，私人资本170余万元(北海
币)。针对这种状况，报告提出改进贸易政策、整理公营商店，扶助私营商店，保
护根据地内自由贸易等政策措施，并确定合并部队和机关的商店，成立工商管理局，
统一领导贸易、工业生产、货币外汇管理、合作事业。同年9月10日，中共山东分
局发出关于设立工商管理局，加强对敌经济斗争工作的指示。山东分局扩大会议作
出决定，加强经济建设工作，要求各区党委亲自指导这一工作，组织大批得力干部，
并派一名党委成员参加工商管理局的工作。9月30日，山东省战时行政委员会(以下
简称省政委会)指示，建立工商管理局，统一领导各地区的经济斗争，工商管理局
的中心工作是货币斗争、贸易管理、生产建设，三者互相配合，以期加强对敌经济
斗争，保障军民生活，克服困难，坚持抗战。贸易管理的目的在于防止敌人掠夺粮
食及重要物资，保障军民必需品的供给，奖励土产输出，限制非必需品输入，支持
货币斗争，保护生产建设。省政委会决定各级工商管理局加强党的领导，设监察委
员，其职责是：协助行政工作，掌握政策，教育干部。1943年10月山东省临时参议
会通过了《山东省各级工商管理局组织条例》，省政委会制定了《山东省工商管理
暂行规程》，规范了工商管理工作。1943年秋，中共山东分局决定，滨海区首先成
立工商管理总局，石英任局长，周纯全任监委，把工业、商业、贸易、税收工作统
一起来，实行集中统一领导。12月胶东行署也发出指示，建立各海区工商管理分局，
统一领导各海区的经济斗争。1944年8月，黎玉在滨海、鲁中、鲁南工商管理局工
作会议的总结中指出，工商工作基本上已达到预期的要求，初步取得了对敌经济斗
争的主动权，挽回了上年币值跌落、物价高涨、物资外流所造成的经济损失，贸易
管理开始获得成效，打击了敌人的经济掠夺，冲破了敌人的经济封锁。生产建设已
初具规模，布匹能大部自给，文化用纸亦开始自制，肥皂、毛巾类已能满足市场需
要。1945年5月薛暮桥在全省工商工作会议上的报告，列举了工商管理工作中取得
的许多显著成绩：货币斗争完成了停法(币)禁伪(钞)工作，平抑稳定了物价，各地
币值达到基本一致；贸易管理取得主动地位，开始做到高价输出，低价输入；扶助
群众生产和保障供给也取得相当的成绩，减轻了群众负担。如滨海区的食盐、花生
油输出价格提高了50％。估算全省各解放区每年输出食盐300万担、花生油5000万
斤，每年增加收入折合粮食1亿斤以上。