山东省自然环境优美，地貌千姿百态，雄浑壮阔的黄河横穿东西，古今闻名的
运河贯通南北，五岳独尊的泰山雄峙其中，鲁西平原沃野千里，东部半岛濒临渤海、
黄海，海岸线长3024.4公里，风景绮丽，环境宜人。山东省矿产、农业资源均居全
国前列；东岳泰山、曲阜“三孔”(孔府、孔庙、孔林)、蓬莱仙境等名胜古迹均在
国内外享有盛誉。
早在两千多年以前，生活在齐鲁大地的祖先，就认识到自然环境对社会和人类
的重要影响。《管子》书中就提出，要“以天为父，以地为母，以开乎万物”，应
当“出国衡，顺山林，禁民斩木，所以爱草木也”。山东省的生态环境问题，如水
土流失、土地盐碱化等也可以追溯到遥远的过去。
1949年以前，由于军阀混战、日本帝国主义侵华、国民党反动派发动内战，对
部分地区的生态环境破坏较大，工业生产发展相对比较快的城市，局部地区曾受到
不同程度的工业污染。
1949-1995年，山东省的环境污染和生态破坏，随着工业化、 城市化进程的加
快而日渐突出，环境保护事业也从无到有，从小到大，逐步发展，大体经历了以下
3个阶段：
一
从1949年10月中华人民共和国成立到1972年，山东省虽然没有设立专门的环境
保护机构，也没有明确的环境保护目标和任务，但在实际工作中采取了一系列保护
环境的措施。
1953-1957年，山东省在恢复国民经济的基础上， 进行了有计划的经济建设，
工作中注意综合平衡和统筹兼顾，比较适当地处理了工业与农业、重工业与轻工业、
发展经济与改善人民生活的关系，在城市和乡村都进行了有利于改善环境质量的建
设。在改造旧城、建设新城的过程中，治理污染严重的污水坑、塘，疏通下水道和
各种沟渠，新建了一批市政公用设施。青岛市兴建城市排水管道200多公里， 建设
了污水沉淀池和污水泵站。济南市治理和疏浚拓宽了工商河。在黄淮多灾区，山东
省及有关市地采取措施，努力改造自然环境，开挖新河道，修建分洪闸和行洪道，
拓宽疏浚京杭大运河，新建大中型水库，建造了南四湖二级湖枢纽工程和黄河分洪、
滞洪及引黄灌溉工程。这段时间，经济发展比较协调，环境质量得到改善。
1958-1960年，由于“大跃进”运动，使基本建设的投资规模急剧扩大， 重工
业发展过猛过快，盲目建设了一批无效项目，浪费了资源，污染了环境。只是由于
当时环境的容量比较大，自净能力比较强，环境污染的危害还没有明显暴露出来。
1961-1965年，山东省贯彻“调整、巩固、充实、提高”的方针， 缩短了基本建设
战线，对部分企业实行了关、停、并、转，精简了城市人口，环境面貌随之有了好
转。
1966年以后，由于“文化大革命”的影响，山东的经济建设同其他各项事业都
遭受了严重的挫折和损失，环境保护工作也同样遭到厄运。最突出的表现是，在经
济发展过程中忽视了保护环境和防治污染，由于工业布局不合理和缺少防治污染的
措施，有些城镇的生活居住区、水源保护区、风景游览区被污染，不少名胜古迹、
自然保护区遭到破坏。毁林开荒，乱砍滥伐，过度开采地下水资源，使生态环境日
益恶化。山东省的许多污染治理欠帐就是从这时开始的，小清河的污染也是从这个
时候开始逐渐加重的。
1972年，山东省开展工业“三废”(即废水、废气、废渣)污染情况调查。全省
对有关市、县的工矿企业特别是石油化工行业排污情况和渤海山东段近海海域及10
条主要河流、2个湖泊(南四湖、大明湖)、3个水库(田庄、岸堤、跋山)以及4 个重
点城市(济南、青岛、枣庄、烟台)的空气污染情况进行调查和监测，初步了解了全
省污染情况和污染原因。“三废”综合利用也摆上了议事日程。1972年底召开全省
“三废”治理、综合利用会议，研究制定了《山东省革命委员会关于“三废”管理
试行办法(讨论稿)》和《山东省革命委员会关于“三废”危害调查和治理的规划初
步意见》，这些都为山东省深入开展环境保护工作打下了基础。
二
从1973年建立环保机构到1983年，山东省环保基础工作发展较快，特别是1978
年中共十一届三中全会以后，国家颁布了《中华人民共和国环境保护法(试行)》，
山东省开始依法管理环境，环保机构建设、环境监测、污染治理和对新老污染源的
监督管理都逐步得到加强。
1973年初，山东省基本建设委员会内设立“三废”治理办公室。同年8月， 成
立山东省环境保护领导小组办公室。12月，在济南市召开第一次全省环境保护会议，
遵照全国第一次环境保护会议提出的“全面规划，合理布局，综合利用，化害为利，
依靠群众，大家动手，保护环境，造福人民”的方针，总结了1973年的工作，确定
了1974-1975 年的环境保护规划要点。 从此， 山东省的环境保护工作开始起步。
1974年6月，省革委会决定由省建委主任段毅任环境保护领导小组组长(1977年改由
省革委会副主任宋一民任组长)，省计委、建委、科委的负责人任副组长，省经委、
农委、卫生厅、水利厅、化工厅、一轻厅、冶金厅、煤炭局、农业厅的负责人为成
员。济南、青岛、淄博等市地也相继成立环境保护机构，加强了对环保工作的领导。
机构成立后重点抓“三废”治理和综合利用，进行海洋污染调查。1974年10月，国
家在烟台成立南黄海北部海域石油污染联合调查组，于1975年进行6 次海上调查，
并对沿海码头、炼油厂等进行实地调查。1972-1976 年对胶州湾及近海海域的污染
进行调查。在污染治理方面，认真落实省革委会1973年颁布的《关于“三废”管理
暂行办法》，召开消烟除尘现场经验交流会和推广机械系统电镀废水处理经验，取
得一定成效。1975年淄博市被列为国家重点污染治理城市，各方积极筹集资金进行
重点污染源的治理。1978年以治理胜利油田、齐鲁石化公司及黄岛油区污染为重点
的渤海、黄海污染防治工作也开始起步。在建设项目的环境管理方面，省革委会于
1975年2月批转省环境保护领导小组《关于新建、扩建、改建企业同时实现“三废”
治理意见的报告》，要求“三废”治理设施必须与主体工程同时设计、同时施工、
同时投产，并逐步加强了管理。
1978年12月中共十一届三中全会召开之后，山东省把工作重点转移到了社会主
义现代化建设上，纠正了经济工作指导思想上“左”的错误。1979年9 月《中华人
民共和国环境保护法(试行)》颁布实施，环境保护工作结束了无法可依的局面，开
始走上法制轨道。
1979年6月，山东省革委会发出《关于加强环境保护工作的通知》， 对在国民
经济调整、改革、整顿、提高期间，环境保护的机构建设及工作重点提出了明确要
求。同年11月省环境保护领导小组办公室升格为山东省环保局，各市地、县市区也
都逐步成立了机构，充实了力量。各级环境监测站承担了全省环境质量的例行监测
任务。从1979至1983年先后对黄河、小清河、朱龙河、白浪河、徒骇河、马颊河、
沂河、沭河等26条河流，南四湖等5个湖泊，卧虎山等17座水库， 渤海和黄海近海
海域43个点位的水质、底质及生物，进行了定点、定期监测。城市大气监测先在济
南、青岛、淄博进行，逐步扩大到所有市地驻地，并开展了对酸雨的监测。除此之
外，还先后对103个县市驻地的1433眼饮用水井水质进行普查，对全省29个县的 23
个公社生产的小麦、玉米、稻谷中农药六六六、DDT残留量进行抽样测定。对 1441
个工矿企业的废水进行监测调查。1979年山东省下达第一批限期治理项目40个，济
南、青岛等8个市地也相继下达了限期治理项目168个，完成情况良好。同年，省环
保局依法对前5年投产的、有污染的建设项目共1150个进行了检查， 其中基本执行
“三同时”制度的占35％，未执行的占65％。在对老企业的管理方面，山东省是全
国实行排污收费最早的省份之一。1980年上半年，枣庄、济南、淄博3 市先后进行
排污收费试点。6月，山东省人民政府颁布《山东省排放有害污水收费规定(试行)》
。1980年6月-1982年6月底，全省2105个企业、事业单位缴纳排放有害污水费4690
.7万元。1982年5月，山东省人民政府按照国务院规定， 颁发《山东省征收排污费
实施办法》，对废水、废气、废渣全面开征排污费。到1983年底，共有3172个企业、
事业单位缴纳排污费4296万元。
1979-1983年，各方面投资(包括排污收费)共9091万元进行污染治理， 淄博市
共治理205个污染项目；胜利油田、黄岛油区和齐鲁石化公司共建成污水处理场(站)
19座；青岛、烟台共完成了51个治理项目，较好地控制了石油和重金属对海洋的污
染。到1983年底，全省共建立自然保护区12个，全省控制水土流失面积4.6 万平方
公里，营造成片林2092万亩，农田林网化3328万亩。
但是，由于经济基础薄弱、社会环境意识不高，污染防治的进度相对滞后。随
着全省经济的不断发展，工业废水、废气、固体废物和噪声污染日趋严重，致使全
省环境状况仍在继续恶化，农业环境和自然生态的破坏也在发展。
三
从1984到1995年底，山东省环保事业迅速发展。这期间的主要特点：一是确定
了环境保护的基本国策地位，二是逐步实施可持续发展战略，三是不断强化环境监
督管理。
1984-1988年，山东省制定了环境保护的大政方针，采取了一系列措施， 加强
了环境管理，为以后环保事业的发展奠定了坚实的基础。1984年1月， 山东省政府
召开第四次全省环境保护会议，贯彻国务院召开的第二次全国环保会议精神，在认
真总结前十年环境保护工作的基础上，实事求是地分析了环境和生态方面存在的问
题，确定将环境保护作为一项基本国策和长期不变的战略任务纳入各级政府的议事
日程。并提出全面实施“经济建设、城乡建设、环境建设同步规划、同步实施、同
步发展，以实现经济效益、社会效益和环境效益统一”的战略方针。
从1984到1988年，山东省环境法制建设开始起步，先后制定并颁布实施《山东
省城市交通噪声管制暂行办法》、《山东省征收排污费实施办法》、《山东省建设
项目环境保护管理办法》、《关于加强小清河污染防治工作的决议》、《南四湖水
污染防治管理办法》等一批地方性法规、行政规章和规范性文件。中共山东省委、
省政府多次召开重点流域污染防治或环保执法现场办公会，先后成立了南四湖、小
清河环境管理委员会和罗山河招远市采矿废水治理领导小组，开展流域污染综合治
理，并取得初步成效。全省排污费的开征面和征收额也稳步增长。建设项目“三同
时”管理得到加强，大中型项目“三同时”执行率基本保持在90％以上，小型项目
的执行率也有所提高。全省环保宣传工作开始步入轨道，省环保局先后组建了《中
国环境报》山东记者站、山东省环境保护宣传中心、山东省环境保护干部学校等宣
传教育机构，省和市地先后创办了《山东环境》、《泉城环境报》( 后改为《新环
境报》)、《淄博环境报》(后改为《半岛环境报》)等专业报刊。 《大众日报》刊
出环境保护专版，省广播电台定期播放“环保之声”节目，省电视台开辟“环保之
窗”节目。通过广泛深入的宣传教育，全省人民的环境意识有了明显提高。1985年
3月至1987年6月，山东省环保局与省经委联合对6464个县属以上企业进行全省工业
污染源调查，获得基础数据42万个。1988年8月开始， 省环保局与省乡镇企业局联
合，对16个市地67421家乡镇工业企业，进行10个方面75项指标的全面调查。 通过
这两次调查，基本摸清了全省县属以上企业和乡镇工业企业的污染状况，为加强污
染防治和环境管理，保护农村环境，提供了重要依据。
1989年8月，省政府召开第五次全省环境保护会议，副省长张瑞凤作工作报告，
要求全面贯彻第三次全国环保会议精神，并部署了本届政府的环保工作任务。之后，
山东省的环保工作多层次全方位地深入开展。从1989至1995年，山东省以计划规划
为指导，以环境保护目标责任制为龙头，以水污染防治为重点，全面加强环境法制
建设，进一步强化环境监督管理，大力发展环保科技和环保产业，使环境污染控制
和生态保护取得了明显进展。
环境保护计划作用不断加强。1989年，省政府确定环境保护计划作为全省国民
经济与社会发展“八五”计划的10个专题之一。1990年，山东省环保局作为国家试
点单位，首次试行编制全省环境保护年度计划，并研究确定了环境保护计划主要指
标。1992年，省政府将3项环保主要指标纳入全省综合计划主要指标之中。同年 10
月，中共山东省委、山东省人民政府提出了实施可持续发展战略，认真搞好环境保
护工作的十条意见。1993年11月，省政府办公会议确定，全省环境保护工作要以水
污染防治为重点。1993-1995年，山东省组织编制《企业污染防治规划》、 《莱州
湾水污染防治规划》、《徒骇、马颊河水污染防治规划》，并在原有工作的基础上，
由省计委牵头，省环保局等13个省直部门和12个市地参加编制了《小清河流域污染
综合治理总体规划方案》、《南四湖流域污染综合治理总体规划方案》和《东平湖
流域污染综合治理总体规划方案》，先后经省政府、 省人大审议通过， 省政府于
1995年8月正式颁布实施。同年下半年， 省政府部署并开始制定《山东省环境保护
“九五”计划和2010年远景目标纲要》。
推行环境保护目标责任制。1989年4月， 副省长张瑞凤在第三次全国环保会议
上介绍了山东省在济南、青岛、淄博、潍坊4 市实施环境保护目标责任制试点情况
和烟台市实施“538”工程(即市长5年、县长3年任期内围绕8项环境目标，办好 27
件要事)的经验。同年9月至1993年9月，省长先后同所有市地的市长、 专员和有关
省直部门负责人签订了第三轮环保目标责任书，确定了全省环境保护的工作目标和
指标，突出解决了环境保护的重点难点热点问题。1993年底，省委提出各级党委、
人大、政府三个一把手要亲自抓环保工作，并提出创“一流的经济、一流的环境、
一流的效益”和实现“大气净化、水面清化、荒山绿化、环境美化”的奋斗目标。
全省各级各部门都加强了对环保工作的领导，三个一把手亲自抓环保蔚然成风。山
东省人民政府对1993-1997年度的责任书进行了调整， 重点污染源治理项目由原来
的178个增加到281个，关停并转迁项目由126个增加到284个，环保投资由90亿元增
加到120亿元。
环境法制建设得到进一步加强。1989年12月，《中华人民共和国环境保护法》
颁布实施，山东省加快了环保地方立法步伐，加大了环保执法监督力度。1990年是
山东省政府确定的依法行政年，省委宣传部、省司法厅、省环保局联合发出关于学
习、宣传、贯彻《环保法》的通知。1991-1995年， 省人大先后颁布了《南四湖流
域水污染防治条例》、《陆上石油勘探开发环境保护条例》、《农业环境保护条例》
和《小清河流域水污染防治条例》，省政府先后发布《贯彻国务院关于进一步加强
环境保护工作的决定的通知》、《关于开展环境保护执法检查，严厉打击违法活动
的通知》、《关于加强造纸酿酒行业水污染防治工作的通知》、《关于对小清河、
南四湖、东平湖、沂沭河流域部分污染企业进行关停、限产限排和限期治理的通知》
等规章和规范性文件。济南、青岛、淄博3市也先后出台大气、噪声、 流域污染防
治等地方性环保法规和行政规章。与此同时，各级人大、政府每年都对环境保护的
执法情况进行视察、检查。1994年5月，省人大常委会组成9个视察组，分别由主任
李振和8位副主任带队，有重点地对9个市地、40个县市区、139 个企事业单位的污
染防治工作，进行了视察、检查。视察结束后，省人大常委会党组又向中共山东省
委报送了《关于全省贯彻实施环境保护法律、法规情况的意见的报告》，提出了 7
条强化环保工作的建议，省委及时批转全省各市地贯彻落实。1992年10月和1993年
9月，国家先后两次对山东环保执法工作进行检查， 促进了山东省的污染治理和环
境法制建设。1993-1995年， 山东省连续三年组织了“齐鲁环保世纪行”这一跨世
纪的大型宣传和执法监督活动，省人大组织有关部门和15家新闻单位分赴全省17个
市地，刊登播发各类稿件500余篇(件)，宣传了200多个正面典型，披露曝光了 100
多个反面典型，引起了很大震动，推动了全省环保工作的开展。
流域污染防治取得明显进展。省政府制定了抓流域治理带点源治理，抓点源治
理保流域治理的方针，并多次召开有关市地、省直部门负责人参加的小清河、南四
湖、东平湖和沂沭河流域污染治理和执法检查现场会。1995年11月，省政府组织召
开了由市长、专员，省和各市地计委、经委、财政、水利、环保等部门主要负责人
和重点企业负责人参加的全省水污染防治工作会议，进一步明确了任务，提出了限
期治理企业名单，并在全国率先关停、取缔年产5000吨以下的小造纸企业和其它一
些污染严重的“土(小)”企业。国务委员宋健在实地视察后称赞山东治理污染有“
壮士断臂，义无反顾”的气势。1989-1992年，省政府还从省长基金拨专款1700 万
元，为小清河、南四湖沿岸重污染区打深井401眼，建平塘10个，修水库引水工程1
处，解决了448个村庄52.8万人的吃水问题。1993年以后，省财政每年拨出500万元
用于继续解决流域内群众吃水问题。
城市环境综合整治的步伐加快。1989年，山东省开始进行城市环境综合整治定
量考核。1991年8月在第二次全国城市环保工作会议上，青岛市10 个山头的公园建
设、胶州市氧化塘污水处理、济南市环城公园建设以及淄博、威海、莱州、滨州市
容环境综合整治项目，被评为全国环境综合整治优秀项目。
据统计，到1995年底，全省共建成城市污水处理厂10座，日处理能力60万吨；
建成烟尘控制区231个，总面积1041平方公里；建成噪声达标区165个，总面积 509
平方公里。1995年，全省县及县以上工业废水排放量8.88亿吨，与1990年基本持平；
工业废水处理率84.7％，比1990年提高13.5个百分点；工业废水排放达标率51.0％，
比1990年提高11.1个百分点；废气排放总量为9070亿标立方米，比1990年增长35.7
％，年递增3.3％，远低于同期经济指标增长幅度。“八五”期间， 共完成各类环
保工程项目16034个，其中限期治理项目3018个，投资总额91.7亿元， 比“七五”
期间增长1.4倍。
自然生态环境的建设和管理逐步规范。1991年，全省自然保护区建设和农业生
态试点纳入省、市长环境保护目标责任制管理，省政府发布《关于省级自然保护区
申报审批有关问题的通知》，明确了各有关部门的职责，理顺了关系。到1995年底，
全省共建成自然保护区30处，总面积47.28万公顷；建成生态农业试点114处，面积
4595平方公里。
环境管理的力度不断加大。到1995年底，省、市地、县市区基本都成立了列入
政府序列的环境保护局及其所属的监理、监测机构，省和11个市地建立了环保科研
所，各级环保部门依法加强了环境管理。全省1300多个建设项目执行了环境影响评
价和“三同时”制度，拒批了113个污染严重、不符合产业政策的项目， 对控制新
污染源发挥了重要作用。按照“依法、全面、足额”征收排污费的原则，加大了工
作力度，收费额连续多年居全国前列。自1994年9 月省政府发出《关于调整排污费
分级管理办法的通知》后，排污费在重点污染源和重点流域污染治理方面发挥了更
大的作用。在环境科研方面，山东省因地制宜地研究、应用了各种不同的造纸、酿
造废水治理技术，召开了污染治理技术现场经验交流会，有力地促进了全省水污染
防治工作。到1995年底，全省共完成科研成果146项，其中获省部级奖104项。山东
省环境监测逐步形成以大中城市为中心的大气监测网和以水系为中心的水质监测网，
每年约获取监测数据70万个，为环境管理和决策提供了科学依据。
在各级党委和政府的领导下，在全省人民的共同努力下，山东省环境保护事业
取得了很大成绩，全省环境污染和生态破坏的发展趋势得到控制，局部地区的环境
质量有所改善。全省饮用水水源地水质基本符合饮用水水质标准，城市大气环境质
量总体上逐步有所好转。同时，也应当清醒地看到，随着工业生产的迅速发展、人
口增长、城市化进程的加快和能源消耗的增加，全省的环境形势不容乐观，环境污
染仍是制约全省经济发展的重要因素。全省大部分河流及湖泊都受到不同程度的污
染，其中部分河流常年处于严重污染状态，流经城市及工业集中区的河段，污染尤
为严重。城市大气中二氧化硫和总悬浮颗粒含量居高不下，青岛市酸雨检出率较高，
城市交通噪声和机动车尾气超标现象仍比较突出，全省环境保护工作依然任重而道
远。各级、各部门、各行各业都要在以江泽民为首的党中央领导下，不断总结经验，
进一步加强对环境保护工作的领导，切实把环境保护摆在基本国策的位置，坚持实
施可持续发展战略，加大环境宣传的广度和深度，不断提高全民的环境意识，严格
执法，强化管理，把一个经济繁荣、环境优美的山东带入二十一世纪。