1840年以后，山东省建筑工程的承包方式，经历了多次变革。建国前多是由私
人创办的营造厂直接承包，建筑工人基本上是分散的个体劳动者，受包工头控制。
建国初期，除私人营造厂经政府审查领取营业执照、承包工程外，还有一种自
营方式，即由厂矿企业自行招聘施工人员、自行购置施工机具和建筑材料、自行组
织建筑施工。
从1952年开始，随着国民经济的恢复和发展，全省相继组建国有建筑企业和集
体建筑合作社，学习和试行苏联的一套建筑业管理经验和承发包制度。同时，国家
开始制定基本建设管理法规。1952年1月政务院财政经济委员会颁发了《基本建设
工作暂行办法》，开始形成建筑业的管理体系。
“一五”时期，建筑业的经营方式开始实行甲乙方承发包制度。甲方为建设单
位，乙方为施工单位，相互配合并相互制约，签订承包合同，并按合同规定条款，
共同完成施工建设任务。建筑材料统配供应，“随任务走”，按计划直接分配给承
包工程的施工单位，由施工单位实行“包工包料”。保证了施工单位对人、财、物
的统一管理和调度，有利于施工任务的顺利进行。在这期间也出现了总包和分包的
经营方式。即总包施工单位把部分工程量分包给分包施工单位，总包方对工程项目
负总责，分包单位对总包单位负责。施工企业的利润全部上交，盈亏由国家统负。
“二五”时期，在一些建设项目中，推行施工图预算造价包干，即由建筑主管
部门或施工单位，对有条件的建设项目，实行全面负责制，即按审定的工程施工图
预算造价包干。
“大跃进”和“文化大革命”期间，一度盲目乱上项目，不按基建程序办事，
物资材料的供应由原来的随项目走，改为随投资走的办法，物资缺口很大，批判甚
至取消了承发包制。建筑业的经营方式出现了多种变化：一是对重点建设项目，取
消了甲乙合同制，采取工程建设现场指挥部的管理形式，工程费实报实销，采取供
给制、吃“大锅饭”；二是统配材料由建设单位供应，施工企业包工和只包部分建
筑材料；三是全部建筑材料由建设单位供应，施工企业只包工不包料；四是一些中
央部属驻鲁施工企业一度取消了承发包制，改成经常费制度，建设单位和施工单位
“合灶吃饭”，不再各自算账，施工企业人工工资、管理费和施工津贴等，均由国
家财政直接拨款，同施工企业的经济效益完全脱钩，施工企业不搞经济核算，造成
浪费。直至1972年，国家宣布自1973年1月31日起停止执行经常费制度，规定凡是
实行经常费的建筑安装企业，一律改为取费制度，国家财政不再直接拨款。1972年
5月国务院批转《关于加强基本建设管理的几点意见》等文件，要求在一些工程上
重新实行承发包制度。但由于江青反革命集团的干扰破坏，这些规章制度无法正常
贯彻执行。
中共十一届三中全会以后，全省恢复承发包制度，并于1980年开始实行利润分
成。1980年5月4日，国家建委、计委、财政部、劳动总局、物资总局联合发布《关
于扩大国营施工企业经营管理自主权有关问题的暂行规定》，确定施工企业实现的
利润按“五五”分成，超额部分按“二八”分成，有效地调动了施工企业的积极性。
到1983年又实行了利改税制度。
在扩大国有施工企业经营自主权方面，推行了多种形式：工业交通工程项目，
一般实行按施工图预算加系数包干，也有的实行按设计概算包干；一般民用建筑(
包括公用建筑)，实行按平方米造价包干；城镇住宅小区，实行按综合造价包干。
节约的投资由施工企业留用，超过的投资由施工企业自补。
自1984年开始，中央决定将建筑业作为整个城市经济体制改革的突破口，全省
有组织的推行了建设工程招标承包制。1984-1989年，全省实行招标承包的工程项
目达6800余个，占全省新建项目的三分之一。招标工程从小型民用建筑逐步扩大到
大中型工业和公共建筑，基本上打破了行政分配任务和区域封锁的旧框框，施工企
业可以跨省跨地区投标。1989年全省实行招标投标的工程共计1791项，中标造价15.
82亿元，建筑面积528.12万平方米，占当年新开工面积的40.83％，工期一般缩短
10％左右。
1989年全省有14个市地建立了招标投标管理机构，配备了专职人员，正式列编
的有济南、临沂、滨州等市地。制定规章有，省政府颁发的《山东省建筑工程投标
管理暂行办法》、《山东省勘察设计招标管理暂行办法》；省建委印发的《山东省
大中型项目和省定重点工程施工招标管理办法》；临沂等市地分别制订了《投标企
业概况登记管理办法》、《投标许可证管理办法》、《编制招标文件暂行规定》、
《编制投标文件暂行规定》、《审定标底暂行规定》、《开标、评标、决算暂行规
定》等，统一了招标投标的文件格式。招标的方式有公开招标、邀请招标、暗标暗
投、明标暗投等。到1995年，全省各市地普遍成立了招标投标办公室，招标投标的
工程占新开工工程的95％以上。招标的方式更加公开、公正、规范，议标方式逐渐
被公开招标和邀请招标取代。
1988年，全省建工系统国有建筑企业全部推行了以“包死基数、确保上交、超
收多留、欠收自补”为主要内容的承包经营责任制，全省189个国有和县属以上的
集体建筑企业已有167个实行了这项改革，占总数的88.3％。1988年全省国有建筑
企业绝大多数完成了承包合同，取得了国家增收、企业活力增强的良好效果。不少
企业还将科技进步和“双增双节”列入承包指标，并逐渐由个人承包向全员承包发
展，增强了企业的凝聚力。结合施工生产特点，全省普遍推行了栋号包干。据济南、
潍坊两市统计，推行面达70％以上。山东省建设建工集团公司李传友承包队，1988
年一年建成4个单位工程，降低成本18.79％，劳动生产率15588元，工程质量全部
合格。
90年代，招标承包制的推行，促进了施工企业内部生产方式的变革。全省开始
学习鲁布革水电站推行项目管理的建设经验，山东省建设建工集团公司起步较早。
项目管理是施工管理体制改革在市场经济的环境下提出的，由于施工企业任务的来
源已由行政分配改为投标承包，施工企业的组织结构和管理方式必须围绕工程项目
进行。施工企业的责任关系，也由注重上级行政主管部门的竖向责任关系，转变为
对主要用户的责任关系。施工企业跨地区承揽工程，也促使企业实行项目管理。项
目管理成为施工体制改革的突破口。1992年邓小平南巡讲话和中共十四大的召开，
加快了建筑业生产方式改革的步伐，全省国有施工企业开始改变企业现有生产关系，
破除管理层次过多，行政建制过死和施工生产要素固定配置的体制束缚，全面推行
以工程项目为对象的新型企业机制，以工程项目为中心，建立劳务、材料、设备、
资金和技术的内部市场机制，实行项目经理负责制，优化经营管理层和施工作业层，
将材料供应体制与劳务市场体制，机械设备租赁体制结合起来，进一步解放生产力。
企业经营结构趋向多元化。1984年以来，许多企业已不再单一地从事施工生产，
而实行“一业为主，多种经营”，不断开辟新的生产门路。相当一部分企业多种经
营产值已占总产值的20％以上，多种经营利润占总利润的30％以上。其中寿光市建
筑工程公司、潍坊市二建公司的多种经济较为突出，产值均占总产值的40％以上。