一、晚清时期
1840年后，外国建筑技术大量传入，各租界地各行其是，工官制度在租界内失
效。至1865年(同治四年)洋务运动开始，各地总督或巡抚直接奏明皇帝，开建工程，
而且常常聘用洋人洋匠，引进国外图纸和设备，工部无能为力，原来的那些《做法》
《则例》也根本不适用于新的工程。1906年(光绪三十二年)清政府撤销工部，原业
务并入农工商部。
清末统管全省农工商业的专门行政机构是山东劝业道，其行政长官称劝业道。
劝业道设专署办公，内部分科，有关营造和实业事务由工科负责。县是最基层的地
方行政组织，分属于府和直隶州。晚清时期，山东共设有96个县。知县衙门内部设
置有三班、六房(吏、户、礼、兵、刑、工)。其中工房即管河道、水利、城工、桥
梁及其他工程事项。工房设典吏若干人，协助知县办理事务。
二、民国时期
1912年3月，原山东巡抚改称山东都督，下设布政使、巡警道、提学使、劝业
道等机构，营造业归劝业道分管。
1913年，省行政机关改称行政公署，下设总务处及内务、财政、教育和实业4
司。当时山东省共辖4道，各道设内务、财政、教育、实业四科。实业科有科长1人，
科员和技工4-6人，管理范围很广，营造业仍处自流状态。1914年，省行政公署改
为巡按使公署，原4“司”改编为“科”。
1916年7月，各省设省长。省长公署内设实业厅。隶属中央政府工商部，分管
营造业等。
1925-1928年，张宗昌统治山东时，省公署内增设河务局和运河工程局。这两
个机构分别管理有关水利工程。
1927年南京国民政府规定，土地征用由内政部主管，国道工程由铁道部主管，
核发执照由实业部主管，建筑业其他事务无统一管理。
国民党山东省政府自1928年统治山东以后，设立建设厅。1933年省政府通过的
《山东省政府建设厅办事细则》中明确规定，建设厅“承国民政府实业、内政、铁
道、交通各部及建设委员会之命令，受山东省政府之指挥，监督掌理全省建设及实
业事务”，其具体的管理范围共有18项，涉及建筑工程的有“关于公路铁道之建筑
及事业之监督管理事项”，“关于新市新村及其他一切建筑事项”，“关于河道海
港航路工程之建设及航政之监督事项”，“关于浚河、凿井、开渠、灌田及其他水
利事项”，“关于电信交通之建设及民营电汽事业之监督事项”等。从上述内容可
以看出，当时建设厅管理的行业很多，内容也很繁杂。
省会济南市掌理全市工务建筑及公用事项的管理机构是济南市工务局。在1933
年省政府通过的《济南市工务局组织细则》规定该局“下设第一科、第二科和技术
室。第一科掌理事务如下：……；四、关于发给建筑凭照事项；五、关于投标及验
收工程事项；六、关于建筑业及技师注册事项；七、关于工程事务所之管理事项。
第二科掌理事务如下：一、关于本市各项工程之实施事项；……四、关于公共建筑
之估价及市有工程之保养事项。技术室掌理事务如下：一、关于市工程查勘规划指
导监督事项；二、关于建筑业技师之审查图样计划鉴定事项；……”。
国民党山东省政府按照南京国民政府颁布的《县组织法》，对所辖的县政府的
行政机构作了统一规定，各县均设2科5局，其中建设局负责办理地方建设事宜。在
1929年省政府议决公布施行的《县建设局规程》中规定：“建设局承山东省政府建
设厅农矿厅工商厅之命令掌管所辖区域之下列事项：……关于修治全县道路航路一
切交通事项；关于全县建设事业之发展之改良事项；关于桥梁工程之建筑事项；关
于县建设经费之筹集支配及编制预决算事项”。《规程》对县建设局长的要求很严
格，规定“建设局长之资格由考试检定之，并由建设、农矿、工商三厅组织检定委
员会执行之。凡经检定及格人员，由建设厅委任并呈报省政府备案”。
1934年南京国民政府内政部成立营造司，掌管全国建筑行政事宜。1938年公布
了第一个《建筑法》，对城市建设中的设计、施工、核发执照以及公共卫生、交通
安全等有了原则性规定，但是年山东已被日本侵略军占领。此后至1948年，山东一
直是战争中的重要战场，未出现重大建筑工程，建筑业无统一管理。
日军侵占山东期间，伪山东省公署内设总务、民政、财政、建设和教育5厅。
另有直属于伪华北临时政府建设总署的济南水利工程局和济南公路工程局。
1945年10月，国民党省政府进驻济南，恢复了原民政、财政、教育、建设等建
制,并增设公路局，1946年又增设水利局。
县级当时设实业(课)或劝业(课)，管理工业、建筑业、交通和商业，业务范围
很广，对建筑业无系统专业管理。
中国共产党领导下的抗日根据地，在1940年8月成立山东省战时工作推行委员
会和临时参议会时，已辖有1个行政公署级、7个专署级和60个县级政权。1942年5
月，省战时工作推行委员会设经建处。1944年组成山东省政府委员会，下设实业厅。
1945年规定，实业厅编制2人(另有技术顾问若干)；县级政府内设实业(课)。1949
年3月30日，省政府委员会改组为山东省人民政府，下设17个厅、局级单位。建筑
业由实业厅分管，公路运输局、黄河河务局、水利委员会、工矿部、工商部也各分
管部分建筑企业。