山东省城市综合开发从酝酿、起步到迅速发展，经历了三个阶段。
第一阶段是由60年代中期到80年代初的酝酿阶段。1963年，中共中央、国务院在
第二次城市工作会议纪要中，提出了在大中城市实行统一建设、统一管理的原则。山
东省在1964年5月召开的全省城市工作会议上和1965年7月省人委批转省建设厅《关于
房产工作会议情况的报告》中，都就统一建设、统一管理问题提出了贯彻和部署的意
见。但因后来“文化大革命”的干扰破坏，这一正确的决策未能实现。1978年国务院
在加强城市建设工作的意见中，充分肯定了这一建设方针。这一阶段综合开发实际上
是用统建的形式建设房屋。主要采用了两种办法：(一)把国家、地方、企业投资交给
城市房管部门，实行统一建设。(二)把国家、地方、企业投资捆在一起，实行局部统
建和组织企业集资统建。据不完全统计，全省济南、青岛、烟台、潍坊、威海、淄博、
枣庄、德州、泰安9个市在1978年至1982年先后为400多个单位进行了统建，累计完成
投资达6965万元，竣工房屋面积44万平方米。
第二阶段是从1982年开始在大中城市试行的起步阶段。中共十一届三中全会以后，
实行综合开发及土地有偿使用的政策，山东城市房屋建设迅猛发展，新区迅速膨胀，
出现了需配套的基础设施和公用建筑旧账不能还，新账又大量拖欠的困难局面。为了
解决这个普遍存在的问题，依据国务院有关文件要求，经省人大常委会审议通过、省
政府于1982年8月颁发了《关于城市建设综合开发试行办法》，对综合开发的方针政
策、范围规模、资金材料、组织领导及开发费的收取等，都作出了明确的规定，并提
出先在济南、青岛两市试行的要求。试行的效果很好。当时，济南市七里山住宅小区
是综合开发试行的一个样板。该小区占地408亩、建住宅97栋、23万平方米；公建项
目35个、4.2万平方米；修建了比较完善的市政公用配套设施，基本做到了住宅与公
用设施同步建设，同时交付使用。居民迁入新居，水通、灯明、路净，儿童可以就近
入托、上学，商店、粮店、饮食服务业都能正常营业，生活非常方便，受到群众的普
遍欢迎。烟台、潍坊、枣庄、威海等市都主动地开始在城市建设中试行综合开发。自
1982年到1984年，全省实施开发的市共12个，开发区片53个，其中建成11个，完成开
发工作量5.04亿元，房屋竣工面积261.2万平方米，其中住宅245.5万平方米。
第三阶段是从1985年开始全省各城市普遍实行综合开发的发展阶段。1984年12月，
省政府在总结两年试点经验的基础上，将山东省《关于城市建设综合开发试行办法》
修改为《山东省城市建设综合开发暂行办法》，并经省人大审议通过，省政府及时颁
发，将综合开发推向全省实行。这个《办法》是全国各省市第一个有关综合开发的地
方性法规。《开发暂行办法》共16条，其主要内容：“在城市规划区内，无论改造旧
城区或开辟新建区，凡可能成片建设的，都应按照统一规划、统一征地、统一拆迁、
统一配套的原则，实行综合开发。”综合开发的内容，包括征地、拆迁、安置、勘测、
设计、平整土地等前期准备工作；道路、给排水、供电等基础设施；统建的住宅(含
商品房)、办公楼等房屋建筑；托幼单位、中小学、储蓄所、邮电所、粮、煤、菜、
付食、百货、饮食、理发、修理等综合服务网点；居委会、房管段、门诊所、公安派
出所、自行车棚、垃圾台、公共厕所、农贸市场以及相应的绿地等配套公共建筑。配
套项目的大小、多少，根据综合开发小区的规模确定。并规定：城市建设综合开发费
包括勘测、设计、土地平整费、基础设施费和公共建筑配套费。新建居住小区的综合
开发费，由开发公司根据不同的建设规划和标准，向建设单位和个人按下列比例计收：
济南、青岛、淄博、枣庄、烟台、潍坊、济宁等市按住宅造价的40%-50%计收，东营
及其他各市按住宅造价的30%-40%计收。按照城市规划，进行旧城区成片改建的居住
小区，可以减收或免收综合开发费。在非综合开发征用或划拨土地进行建设的，建设
地段凡有基础设施可供利用或者能够同步建设基础设施的，要收取基础设施配套补助
费。收费标准按用地面积计算，每平方米控制在10元-15元，由城市建设主管部门代
收。配套补助费用于旧城区成片改建的基础设施的补建和更新。在综合开发区和非综
合开发区收取的费用，均应专户存入当地中国人民银行，专款专用。
《开发暂行办法》颁发以后，各地市都认真贯彻执行，并结合本地实际情况，制
订了具体的办法和实施细则。多数市和试点县成立了领导小组，组建了开发经营机构，
制订了综合开发计划，积极进行综合开发，而且取得显著效果。1985年，实施开发的
市发展到19个，县17个，开发区片75个，其中建成37个开发区片，完成开发工作量
3.43亿元，房屋竣工面积144.8万平方米，其中住宅122.4万平方米，市的住宅综合开
发率达到26％，县为2.8％。
山东省城市建设综合开发采取了四种形式，坚持了六点做法。
综合开发的四种形式是：
(一)统建。即开发经营单位统一筹集资金、材料，对开发小区实行统一规划、统
一征地、统一拆迁、统一设计、统一施工。建成的住宅，按和用房单位签订的统建或
购买商品房的合同交付使用。
(二)联建。由市统建或房管部门将建房单位大小搭配，组织若干个联建小组，按
照小区的统一规划、统一设计，分片组织建设。联建小组在分片建设过程中，负责统
一办理本片的基本手续，统一采购部分建筑材料，统一掌握施工进度和检查工程质量。
联建中需要协调的问题，提交小区联建办公会解决。小区的公共建筑和市政公用配套
建设费，由参加联建的单位按建房面积合理分担。
(三)部门组织自建。规划部门把一个小区的规划用地统一划拨给一个部门，由该
部门组织下属建房单位按小区规划要求建设。
(四)一次开发。开发经营单位向建房单位提供已开发配套的建房地皮，收取土地
开发费。建房单位按规划要求，自行组织建设。
综合开发的六点做法是：
(一)各级领导重视和支持城市建设综合开发。省委、省政府提出改变条块分隔、
分散建设的旧体制，作出城市建设实行统一规划，合理布局，综合开发，配套建设新
体制的决定，并把其作为改革的重点。为了加强对综合开发的组织领导，明确要求要
由城市政府和有关部门负责组成领导小组，研究解决综合开发中的重大问题。同时，
指定各级建委为综合开发的主管部门，负责组织实施综合开发工作。
(二)加强立法，保证城市建设综合开发顺利进行。山东省在实行综合开发过程中，
一直把建立健全法规作为大事来抓。1982年省政府制定并由省人大审议通过《山东省
城市建设综合开发试行办法》和1984年颁发的《山东省城市建设综合开发暂行办法》，
以及各地依据这些办法制定的实施细则，都是具有权威性的地方法规，有着重要的指
导作用和法律的约束作用，保障了综合开发的顺利发展。
(三)堵住零星分散建设的口子。省委、省政府明确规定不允许随便零星划拨土地，
改变条块分割，分散建设的做法。共同的做法是：对于零星建设，规划部门不予定点，
土地部门不办理征地手续，建设主管部门不批准开工建设，建设银行不予拨款，从而
使全省住宅建设综合开发率逐年提高。
(四)为推行综合开发创造宽松的环境和有利条件。一方面是实行双轨计划，在计
划管理上管而不死，活而不乱。全省综合开发区的建设项目，既要纳入综合开发计划，
又要纳入固定资产投资计划。另一方面是，由政府统一进行征地拆迁。省委、省政府
决定：“所有市县的征地和拆迁工作，都要由政府统一组织进行。”为此，很多市县
成立了征地拆迁办公室，统一征地，统一拆迁，简化了手续，缩短了综合开发周期，
使征地拆迁由“寸步难行”变成“畅通无阻”。
(五)实行政府统揽，建设部门归口管理，确保开发收益用于城市建设。全省各市
县的城市(房屋)建设综合开发公司一律归口建委管理，从行政隶属关系上要求建委口
之外不准设立开发公司，解决了统一领导问题。同时，实行分级开发，严格控制开发
公司数量。省辖地级市，可以市区两级开发，县(市)一级开发，县(市、区)以下不搞
开发公司。严格控制开发公司数量，市和比较大的县一般1～2个，小的县(区)只成立
一个。并且，十分注重综合开发的综合效益，要求实现社会、环境、经济三个效益的
统一，把收益用于基础设施和公用设施的配套建设。全省各开发小区配套建设的投资，
一般占总投资的三分之一，基础设施欠账的状况逐步得到扭转。
(六)抓点带面，全面提高综合开发水平。从1984年以来，省建委每年组织一次综
合开发的全省会议和全省大检查，学习政策，树立典型，交流经验，解决问题，不断
促进综合开发上新台阶。