新中国建立以前，全省基本建设资金来源主要是国家财政拨款。投资计划不仅有
项目总预算，而且有征地、建厂房、买设备等单项预算。
新中国建立后，随着投资计划管理体制的建立和调整，纳入国家计划的基本建设
投资来源不断变化。建国初到“一五”时期，列入国家计划的基本建设投资，由国家
财政预算拨款。从“二五”时期到1978年列入国家计划的基本建设投资，基本上是由
国家预算拨款和各地区、各部门的自筹资金组成，亦称国家预算内和预算外两大部分。
中共十一届三中全会以后，全省基本建设投资的来源和投资方式有了很大变化：
一是资金渠道多了；二是国内外合资建设扩大了；三是国家预算拨款改为银行贷款。
1985年1月，国家计委下达《1985年基本建设计划(草案) 》，规定基本建设投资的资
金渠道包括六项：(一)国家预算拨款，从1985年起改为银行贷款；(二)利用外资，其
中包括中国银行外汇贷款；(三)银行贷款，含建设银行、工商银行、农业银行、中国
银行贷款；(四)部门和地方、企业自筹资金；(五)煤代油专项资金，指为完成压油任
务而进行的能源、交通开发建设项目；(六)其他专项资金，如用于军费和人防经费安
排的项目，用财政专项资金安排的其他工程等。
一、拨款管理
(一)拨款的形成与发展
新中国建立以后，为了取得财政经济状况的根本好转和完成“一五”计划时期的
建设任务，全国实行高度集中的财政收支管理制度。经济建设中的基本建设投资，包
括新建、改建、扩建和用于老企业的技术组织措施费、新种类产品试制费、劳动安全
保护措施费、零星固定资产购置费(简称四项费用)，都由国家财政预算安排列支。基
本建设资金实行集中使用、无偿供给的管理体制。这一时期，适应国民经济单一计划
调节、财政统收统支、基本建设集中管理的要求，资金管理办法和拨款规定要求严格。
1952年8月14日， 政务院财政经济委员会发布了《基本建设拨款暂行办法》，规定拨
款的依据是：(1) 工程项目已列入基本建设计划(或基本建设工程项目名称一览表)；
(2) 工程技术设计及预算已经批准；(3)工程用款已列入拨款许可通知。1954年3月30
日，财政部又制定了《基本建设拨款实施细则》，拨款依据规定为：(1) 年度基本建
设计划；(2) 年度基本建设工程项目一览表；(3)年度基本建设劳动计划；(4)批准的
技术设计文件；(5) 工程预算；(6)年度基本建设财务收支计划。1956年2月，国务院
首次颁发了《基本建设拨款暂行条例草案》。《暂行条例》明确指出办理基本建设建
设的拨款依据是：(1)年度基本建设计划；(2)设计文件批准说明书和基本建设预算；
(3)年度基本建设工程项目表；(4)基本建设拨款季度计划。对于建筑安装工程，按照
完成的工程数量，根据建设预算规定的造价，由建筑安装企业提出并经建设单位承认
支付的工程价款帐单办理拨款。“一五”时期，山东省认真执行国务院制定的方针政
策，贯彻拨款工作的有关规定，拨款管理工作得到了加强，有力地支持和保证了全省
基本建设事业的健康发展。1958年，由于片面强调大搞群众运动，取消专业管理，建
设资金敞开供应， 使基本建设支出失去控制， 全年基本建设投资12.22亿元， 增长
14.8%， 完成计划124.4%，使国民经济比例关系严重失调的局面进一步加剧。国民收
入分配中积累率猛升到31.8%，大大超过了“一五”时期平均21%的水平。
从1961年起，国民经济进行了调整。为加强基本建设管理，严格基本建设拨款监
督，国家明确提出建设银行“要严格按照国家基本建设计划拨款，严格按照基本建设
程序拨款，严格按照国家批准的预算拨款，严格按照工程进度拨款”的“四按拨款”
原则进行拨款。在“文化大革命”中，资金管理的各项合理的规章制度遭到破坏，基
本建设资金使用再次失去控制。 1970年和1971年连续两年拨款支出超过国家预算。1
970年原计划基本建设投资5.63亿元，其中，地方投资3.54亿元，比1969年提高52%，
占投资总额的76%。 1971年全国计划工作会议以后，虽然提出要控制基建规模，“集
中力量打歼灭战”，狠抓扫尾、配套、投产和续建项目，尽快形成生产能力，发挥投
资效益，但没有对此作具体部署，没能采取切实有效措施，基建规模仍在继续膨胀。
1971年， 全省基建投资总规模达到12亿元，超计划26%。预算外投资，1970年占总投
资额的23.4%，1971年膨胀到占基建投资总额的33.8%。建设规模失去控制。针对这一
情况，山东省政府虽然按照国家重申的“四按拨款”原则拨款，但无法从根本上扭转
“文化大革命”中经济和管理方面的混乱局面。
1978年以后， 固定资产投资管理和拨款工作进入了新的阶段。1978年5月，国务
院批转了财政部《关于加强基本建设拨款管理工作的报告》，要求各级建设银行必须
把基本建设和挖潜改造拨款全面管理起来，为国家“守计划、把口子”。1979年11月，
财政部、国家计委、国家建委又联合颁发了《基本建设暂行条例》，再次重申要“严
格按照基本建设程序、国家基本建设计划、财政预算和建设进度办理拨款”。同年12
月，山东省革命委员会财政局、山东省革命委员会计划委员会、山东省革命委员会基
本建设委员会转发了国家“一部两委”颁发的《基本建设暂行条例》的通知，明文规
定自1980年1月1日起施行。《条例》就拨款的依据和程序，建筑安装工程、设备和材
料、工资和其他费用的拨款以及检查与奖惩均做出详细的规定。
(二)拨款管理方式
基本建设拨款包括国家预算内投资拨款、自筹投资拨款，在拨款的内容上又分建
筑安装工程拨款、设备拨款和其他基本建设拨款。在实际工作中根据各自的特点，采
取不同的管理方式。
建筑安装工程拨款是拨款中的主要部分。在新建项目的全部投资中，建筑安装工
程投资一般占60%左右。 对这部分投资的拨款，除个别时期外，一直实行按工程进度
拨款的原则，即完成多少工程给多少钱。在经济发展的各个不同时期，由于施工方式
和流动资金供应形式不同，拨款的具体管理方法也有差异。
采取承发包方式施工的建筑安装工程，建设单位和施工企业要签订合同或协议，
规定甲乙双方的权利和义务。施工企业为承包工程储备材料所需的周转资金，一般由
建设单位预付，预付的备料款，以抵冲工程价款的方式陆续扣回。拨付工程价款，按
完成的工程数量和规定的预算价值办理。工程价款结算的原则是：(1) 必须是计划内
工程；(2)结算进度同实际工程进度相等；(3)拨付的工程价款应按经过审定的施工图
预算计算。
在实际工作中，工程价款拨付一般采用以下几种形式：
第一，分旬(次)预支，按月结算。施工企业旬末或月中按当月计划工作量向建设
银行预支工程款，月末施工企业根据当月实际完成的工程量和施工图预算所列工程单
价和取费标准，计算已完工程价值，编制已完工程月报表，填列“工程价款结算帐单”，
经建设单位核实签证后，交建设银行审查办理结算。
第二，按施工段落进度预支，竣工后一次结算。根据建筑安装工程不同的性质和
特点，把工程划分为几个施工段落，测算出每一施工段落造价占工程项目预算总造价
的比重。施工企业完成一个施工段落，即可填制工程价款预支帐单交建设银行审查办
理拨款。整个工程完工，再办理竣工结算。
第三，投资少、施工期短的工程，采取分次或分月预支，完工后一次结算的简便
方法。采用自营方式建设的建筑安装工程拨款，也按照完成多少工程给多少钱的原则
进行。一般采用分次(旬)预支，定期结算的办法。
(三)自筹基本建设拨款管理
自筹基本建设投资是各部门、各地区、各单位用预算外资金进行的基本建设投资。
自新中国建立直到60年代末，这部分投资占基本建设投资的比重不大。进入70年代后，
自筹投资的绝对量和相对量都有较大幅度增长。相应地对自筹投资的管理工作也随之
不断加强。
自筹投资一直主要由建设银行办理拨款监督。60年代以前，经批准用于基本建设
的自筹资金，在建设银行专户存储，先存后用。建设银行按计划和工程进度监督拨款。
随着自筹投资的大幅度增长，对其管理也不断强化和重视。具体做法是：(1) 建设单
位向计委申请计划时，先报主管部门和财政部门审查资金来源是否符合国家有关政策
规定，对符合规定的予以签证。(2)建设银行凭签证为建设单位开立自筹资金存款户，
资金按规定数额存足后建行给予签证。(3) 计委凭上述两方的签证，经过平衡后下达
项目计划。(4) 建委凭建设银行的存款证明和计委的项目计划向承建工程的施工企业
发放“施工许可证”。(5) 建行凭“施工许可证”为甲、乙双方办理合同，监督拨付
工程价款。这项制度的贯彻落实，基本保证了自筹基本建设项目资金来源合理，投资
落实，投资规模得到一定的控制。
1979年以后，随着企业自主权的扩大和经济的开放、搞活，用于基本建设的自筹
资金急剧增长。各级政府加强了对自筹资金的管理，从1985年起自筹基本建设投资必
须在上半年存入建设银行，下半年才能用款；下半年存入的款项，到下年才能使用。
使用程序坚持先存款后批计划，计划批准后才能用款的原则。
二、贷款管理
新中国建立后，基本建设投资长期以财政拨款为主，运用信贷资金较少。
1953年，根据《基本建设拨款暂行办法》规定，专业银行开始用财政核拨的贷款
基金，办理为期三个月的短期贷款，以解决施工生产中季节性储备材料和大修理基金
临时周转的需要。1962年，为适应当时国民经济调整的要求，扩大了短期贷款的范围，
开办了水泥制品流动资金贷款、临时设备贷款、特种转帐收购贷款及储备材料贷款某
专项贷款。这些贷款有的是为了支持紧缺产品的生产而发放的；有的是一次性贷款，
为解决“大跃进”时期遗留下来的严重资金拖欠问题；有的仅仅是办理转帐借款手续。
这些贷款的开办，对国民经济调整任务的完成起到了促进作用。
1964年和1965年，建设银行先后开办了小型技术措施贷款和出口工业品生产专项
贷款。“文化大革命”中，这两项贷款一度停办，1975年又先后恢复。1976年新开办
了地方建筑材料贷款。这些贷款，对于促进企业改造旧设备、运用新技术、缓解地方
建材供应紧张等起到了一定作用。
1978年以后，随着经济体制改革的进行，基本建设资金管理体制也实行一些重要
的改革。 1979年5月，国务院批准国家计委、国家建委、财政部《关于基本建设投资
试行贷款办法的报告》及《基本建设贷款试行条例》，对基本建设拨款改为银行贷款
(简称“拨改贷”)提出明确要求和作出具体规定。《贷款条例》的主要内容：(一)基
本建设贷款由中国人民建设银行负责办理。银行贷款项目必须具备批准的计划任务书
和初步设计，并纳入年度基建计划。(二) 符合贷款的条件是：(1)产品有销路，工艺
已过关；(2)生产所需资源、原材料、燃料动力、水源、运输等已经落实；(3)能够按
期还本付息；(4) 建设用地和设备材料、施工力量已有安排。(三)建设银行要保证按
照建设进度供应贷款资金。贷款合同具有法律效力。(四)贷款单位必须在规定的期限
内还本付息。(五)贷款自支用之日起，按年计收利息。贷款利率一般为年息3%，按不
同行业，分别确定利率。
山东省从1980年开始进行国家预算内基本建设投资由拨款改为贷款的改革试点。
6月， 山东省计划委员会、山东省基本建设委员会、中国人民建设银行山东省分行联
合发出《关于积极推行基本建设拨款改贷款努力完成今年贷款项目计划的通知》，从
轻工、纺织、电力、建材、商业等部门计划内项目中选定第一批36个项目进行试点，
贷款总额为9120万元。 其中国家预算内拨款改贷款8个项目，贷款额1499万元，占国
家预算地方项目投资计划的4.6%；省“五小” (指小钢铁厂、小煤矿、小电站、小机
械厂、小化肥厂)投资改贷款13个项目，贷款额717万元，占当年省“五小”投资计划
的7.5%；省建设银行专项贷款15项，贷款额为6904万元，并将贷款计划全部下达到贷
款单位。为加快贷款试点工作的步伐，全面完成当年贷款计划，《通知》提出四条意
见：(一)要深刻认识基建拨款改贷款的重大意义和作用。(二)加强领导，积极解决贷
款项目中的实际问题。要求各地市、各部门要尽快把设计、材料、砷备和施工力量落
实到贷款单位，并要建立定期的调度制度，随时了解建设情况和及时解决建设中的问
题。各贷款单位要严格按基建程序办事，精打细算，统筹安排，在抓好建设的同时，
抓好生产准备，项目一旦建成，就要投产，发挥效益。(三)要切实解决贷款项目的物
资供应问题。(四)推行经济合同制，各地市、各部门可以再选择一批符合贷款条件的
计划内项目由拨款改为贷款的试点。
1980年，全省按照国家和省政府有关“拨改贷”的要求认真组织试点，取得显著
成效。在轻工、纺织、电力、商业、供销、化工、医药、建材等11个行业中，选择了
67个建设项目进行了“拨改贷” 的试点。贷款总额11775万元，到年底完成了9168万
元，占77.9%。当时的昌潍地区(现为潍坊市)建设银行，对安丘、寿光、高密、临朐4
县的5个冷库工程试行建设资金由拨款改贷款， 均收到投资少、进度快、投产早的效
果。
1981年，山东省按照国家提出的“凡是实行独立核算、有还贷能力的企业，都应
该实行基建拨款改贷款制度” 的要求，确定当年实行贷款的有165个大中型项目，贷
款额为23.3亿元。1982年，进一步扩大“拨改贷”范围。到1985年，凡是从国家预算
安排的基本建设投资，全部由财政拨款改为银行贷款，由资金的无偿使用改为有偿使
用，使投资效果的好坏同企业的经济利益直接挂钩，发挥了各方面的积极性，提高了
投资效益。从1986年起，对科研单位、行政单位、学校、医院等没有还款能力的建设
项目恢复拨款，不采用“拨改贷”方式管理。至此，山东省基本建设项目，除文教、
卫生、行政单位的项目和部分企业自筹资金外，凡有偿还能力的，全部用贷款建设。
贷款建设资金约占全省基本建设总投资的80%。