一、管理机构
(一)省级机构
清末官制改革后新设巡警道。巡警道的办事机构警务公所内设卫生科，其职掌之
一为“负责清道”，即负责城市主要道路的清扫保洁。
1938年3月5日，伪山东省公署设警务厅，其职掌之二为卫生事项。
1946年9月1日，国民党山东省政府成立卫生处，负责环境卫生等事项。
建国后，城市环境卫生由省卫生厅负责。1952年后由省爱国卫生委员会具体负责。
1979年，城市环境卫生工作划归省基本建设委员会城市建设局负责。1981年归省
城市建设局市政公用处负责。1983年合并于省城乡建设委员会，由市政公用园林处负
责。
(二)市级机构
民国时期，各市巡警局分管城市环境卫生，只管街道清扫、垃圾清运。
建国初期，各市环境卫生工作由公安局管理，粪便由卫生防疫站管理。50年代初，
各市建设局、城建局成立后交由建设局或城建局统一管理环境卫生。包括街道清扫，
垃圾清运、处理及公厕粪便的管理和处理。
1954年济南市环卫工作由市卫生局街道卫生科领导。由此开始，各市级环卫机构
先后交由市卫生局领导。
1972年，山东省鲁政发(72)204号文件下达后，全省9个城市都建立了环卫机构，
称环卫处、清洁队、粪便管理所等，名称不一。
1979年后，城市环境卫生工作划归城建部门管理，名称逐步统一为环卫处或环卫
所。1985年，山东城市发展到18个。济南、青岛成立了环卫局，其他几个城市也都成
立了环卫处或环卫所。其业务仍隶属于市城建局或市建委领导。
二、队伍
1902年秋，济南市成立巡警总局时建立城内、外清道队，负责市区街道清扫和垃
圾清运。是山东最早的环卫专业队伍。
1938年11月，烟台日本侵略军成立的“芝罘卫生社”，按行政区划分为五个清洁
队，每个队拥有清道夫100余人。共有650余人，从事全市粪便垃圾的清运。
三四十年代，山东城市大都有清道队或清洁队等组织负责市区主要街道的清扫保
洁和垃圾清运。粪便工人多自产自销，官方无直接管理机构。在发展过程中，粪场主
(粪户)组成各种形式的行业组织，多由粪霸把持。粪业队伍也很不固定，多由失业市
民和逃荒落难的贫苦农民充任。这部分人大致可分作四类：一是沿街拾粪或瞅空在别
人的粪段上偷挖点鲜粪，迅速出卖的人。包商和官府称他们为“游民”，并经常禁止
他们偷挖粪便。二是拥有自己的粪场和粪段，雇用工人清除粪便，晒晾粪干出售的粪
场主。三是自掏户，又称单干户。他们也有自己的粪段和粪场，只是又小又少。靠自
身劳动，手挖肩挑，晒晾点粪干，勉强维持生活。四是掏粪工人，他们一无所有，受
雇于大小包商。除此之外，还有一部分人是城市四郊的自耕农民，他们抽空进城，偷
挖粪便，多数是自用，并不出卖。
建国后，人民政府在接管了清道队和粪业人员之后，各城市逐步进行了队伍的整
编、调整、迁移、合并和社会主义改造，使其环卫队伍不断充实和健康发展。1958年，
济南市有垃圾清运工人382人，掏粪工人616人。60年代以后，环卫工人劳力不足。济
南采取了农民进城跟车，以工换肥以及招收农村合同轮换工的办法。70年代后政府采
取各种措施努力提高环卫工人的政治、 经济、社会地位，环卫队伍相对稳定。197 8
年，青岛市环卫工人已发展到1345人，比解放初增加了两倍多。从1979年开始，逐年
从应届高、 初中毕业生中择优录取了600人。到1985年底，职工已达2125人，是解放
初的5.1倍。济南市也达2103人。其他城市环卫工人也都有相应的发展。
1981年，青岛市环境卫生局成立了“青岛市环境卫生科研所”。1984年定编40人。
负责环卫机械、设施以及废弃物无害化处理的试验研究，并组织环卫科技信息交流。
这是山东省有史以来第一个专门的环境卫生科研机构。
1986年8月5日，山东省人民政府批转省城乡建设委员会、公安厅、粮食局、劳动
局等4个部门《关于解决城市粪便清运工人家属农转非问题的报告》 ，对解决城市粪
便清运工人家属办理农转非问题做出了具体规定。据对10个城市的了解，到1986年底，
有620户粪便清运工人家属按规定由农业人口转为非农业人口。
三、管理法规
民国时期，国民政府先后发布过一些治理环境卫生的地方性法规，大都目的明确，
规定具体。但由于有关部门抓的不紧，管理不严，督促检查不及时，收效甚微。
建国后，各城市在治理整顿的基础上及时的制定了一些法规政策，对促进城市环
境的改善起了积极的推动作用。1948年，济南市颁布了《济南市公共卫生管理规则》。
青岛市先后四次发布有关市区粪便统一清除管理办法，取缔了粪商把持粪便，剥削粪
便工人的权利。规定市区粪便全部由市环卫部门统一清除管理，对私自经营粪便、私
人晒粪场200余处予以取消。
1958年，省人民委员会发布《山东省中小城镇粪便垃圾管理暂行办法(草案)》，
以推动小城镇环卫工作开展，济南市先后颁布了《济南市粪便管理暂行办法》、《济
南市环境卫生管理办法》等，在短短几年中，迅速取缔了野粪场和野厕所；将遍布全
市的大小粪场进行了有计划的迁移，合并成大粪场安置在市郊；对市区公厕进行了整
修、翻盖、新建等全面整顿；取缔了老式垃圾箱，实行了摇铃倒垃圾的新制度。整个
市容环境卫生面貌比建国初大有改观。
60年代，省人民政府颁布的《山东省城(镇) 市粪便垃圾管理暂行办法》(修正草
案)，使全省9个城市建立健全了环境卫生管理机构，加强对粪便垃圾的统一管理。济
南市成立了环境卫生管理处。同时设立粪肥产销管理机构--济南市肥料公司。各区分
别组建了生产自救性质的民办保洁队伍。市区的环境卫生面貌进一步好转。
青岛市自1961年以来，多次发布了《关于加强城市粪便、垃圾统一管理的通知》
和《关于加强环境卫生的联合布告》等，对改变当时垃圾粪便清除混乱，搞好环境卫
生起了积极作用。
“文化大革命”初期，城市建设和管理陷于混乱，城市环境卫生水平急剧下降。
1972年，山东省再次发布的《山东省城市(镇)粪便垃圾卫生管理暂行办法》，使城市
环卫工作有了一定转机。
中共十一届三中全会后，城市环境卫生的管理工作进一步加强。1982年国家城乡
建设部颁布了《城市市容环境卫生管理条例(试行)》，山东省各城市也在原有地方性
法规的基础上制定了实施细则。济南市成立了整顿市容卫生秩序总指挥部，先后制定
了《济南市市容环境卫生管理实施细则》、《关于加强市容管理的通告》、《关于进
一步加强污土垃圾管理的通知》 等规定，并配备专职市容纠察员104人，兼职纠察员
2000多人。另外，还有14个城市相继成立了市容(或市管) 纠察队，专职纠察人员约1
200多人，使城市市容卫生的管理条例有了实施保证。1981年5月至1984年，青岛市先
后制定了《青岛市人民政府关于加强垃圾粪便管理的通告》、《青岛市人民政府关于
加强市容环境卫生管理的通告》、《青岛市城市市容卫生管理的规定》、《青岛市人
民政府关于加强市容环境卫生和交通管理的通知》等。
除了制定各项地方法规以外，济南、青岛、淄博、威海、滨州还开展了“两禁”
(禁止随地吐痰，禁止乱丢污物) “一要”(人车要各行其道)“三不准”(不准随地吐
痰、不准乱扔乱倒、不准乱设摊点) 等活动，使市容大为改观。城市环保部门还在五
讲四美三热爱委员会和爱国卫生委员会的领导下，广泛发动群众，制定卫生保洁公约，
落实门前“三包”(包绿化、包卫生、包秩序)，积极开展建设清洁、文明城市的活动。
威海市加强了环境卫生综合治理， 连续5年在全省城市卫生检查中名列第一，并荣获
“全国卫生先进单位”的称号。同时，各城市在环卫专业队伍内部也建立起一系列规
章制度，分别对垃圾、粪便清运，马路保洁，公共厕所的冲刷，制定了具体的质量标
准和要求。实行了划片包干、定质、定量、责任到人到组的岗位责任制，增强了职工
的责任感和积极性，为搞好市容的整洁卫生打下了坚实的基础。