一、管理机构
(一)省级机构
清至民初，山东无专门管理市政建设的机构。
1928年6月1日，山东省政府正式成立，在建设厅下设三个科，具体负责全省市政
工程建设、养护。
建国后，经过三年的国民经济恢复，国家进入了大规模的经济建设时期，为适应
建设和管理工作的需要， 1953年3月14日，山东省人民政府办公厅以鲁办［53］字第
885号文件通知， 成立山东省人民政府建筑工程局。这是建国后山东最早的基本建设
(包括城市建设)主管部门。局内设专人负责市政工程，但没设专门管理机构。自此，
山东市政工程管理工作始终是城市建设管理机构职责之一，设专人负责。
(二)市级机构
清代到民国，山东各城市均无专门的市政建设机构。
建国后，各市城市建设管理专门机构陆续建立。1949年底，济南市组建了城市建
设计划委员会。 翌年6月，正式成立了济南市都市计划委员会。1950年，青岛市军管
会撤销，成立青岛市人民政府建设局和房地产管理局。随之，其他城市建设单位，如
清洁队、路灯队等也相继建立。与此同时，烟台、威海、德州、潍坊、济宁、泰安等
市，先后在市人民政府内设立建设科，主要负责本市的市政建设管理工作。
1954年-1955年间， 青岛、济南先后成立了城市建设委员会。1956年青岛市成立
了城市建设局，下设市政管理科。随后，各市先后将建设科升为建设局，局下设市政
工程科。大中城市市政建设机构初具规模。
1958年，在“大跃进”的影响下，机构设置、人员设备有脱离实际和盲目膨胀的
倾向。到1963年，在调整国民经济中，对机构实行了精简、压缩、整顿。因受城建投
资大幅度下降的影响，市政建设机构被大削大减，降低了管理职能。“文化大革命”
期间，从事城市建设的管理人员和科技人员有的下放，有的改了行，大部分离开了工
作岗位。全省管理系统被打乱，市政建设陷于混乱状态。1971年，山东各市陆续恢复
机构，但在“左”的思潮影响下，机构恢复和建立的进度不快，管理工作收效不明显。
中共十一届三中全会后，济南市成立了城建局，青岛市成立了市政工程总公司，
专门负责城市市政工程的建设、维护和管理。潍坊市不仅强化市级城建机构，并在潍
城及益都、诸城、高密等4个区县成立了城建局；许多县还成立了县委、县政府领导，
由建委、城建、公安、城关镇等有关部门负责人组成的城建领导小组，专门领导城区
市政建设工作。1983年，各市根据机构改革精神普遍成立了城乡建设委员会，有的市
将市政工程管理局与城乡建设委员会并列，直属市政府领导。
1985年，全省19个设市城市、94个县城都设有专门的市政工程管理机构。其中，
大中城市实行两级管理。即在区人民政府设立城建管理机构，在市城建局的领导下，
具体负责辖区内的街巷道路，下水道的新建、改造和维护管理以及住宅区的市容卫生
绿化管理工作。部分城市的街道办事处、居民委员会也配有城建管理员，形成了市、
区、街、居四级管理网络。小城市多实行一级管理，即由市一级管理机构直接实施各
项管理工作。
二、路政
清末民初，山东道路管理缺乏专门制度。
19世纪末，青岛、烟台被帝国主义统治管理。德帝国将青岛分为内界、外界两部
分。在旧青岛村一带只准外国人居住，其道路设计、街坊用地、给排水设施以及道路
两旁的建筑设置、造型、层高、院墙形式、退压红线等都有严格的要求，形式不一，
配套齐全。而劳动人民居住区街道狭窄，没有给水设施和绿化用地，雨污混流。烟台
虽有“路政委员会”，但缺乏实绩，致使烟台城市多条沙土路、少部分块石路多年失
修，坎坷不平。
1931年6月，山东省政府颁发了《山东省建设厅禁止车马践轧汽车路暂行办法》。
强调指出，“凡指定之汽车路绝对禁止车马通行”，违者“罚车户出工修路”。这是
山东省最早的路政法规之一。
建国初期，城市工作重点放在医治战争创伤，安定人民生活，恢复工农业生产上
面。 市政建设着重加强了原有市政设施的维修、整顿、调整。1950年1月，青岛市政
府颁发了解放后第一个《道路管理暂行办法》 。同年4月，青岛市建设局颁布了《掘
路规则》。这两个文件规定，城市道路的养护、维修和管理工作由建设局统一负责。
凡需占用或挖掘道路的单位或个人，一律到建设局办理手续，并交纳占用或挖掘费。
否则，要根据情节轻重予以适当处罚。这对加强道路管理，制止随意占用或挖掘道路，
及时搞好道路的养护维修，起了很好的作用。这两个文件一直沿用到60年代初期。
1951年，山东省政府公布了《山东省公产管理暂行办法》，对城市接收的一切财
产设备和设施进行管理。济南编制了《济南市都市计划纲要》，颁布了《济南市建筑
管理暂行规则》。青岛市政府先后颁发了《青岛市林木及行道树保护暂行办法》等，
使建国后的青岛市区面貌焕然一新。其他各市也根据自己的实际情况制定了一些规定、
细则，对加强城市建设管理起了重要作用。但是，由于建国初的城市建设和管理法规，
只能是修修补补的一些单项的简易可行的管理办法，所以市政建设管理工作当时仅仅
处于起步阶段。
“一五”时期，山东的城市工业有了较大的发展，城市建设事业日益扩展，给城
市建设管理工作提出了新的要求。省城市建设局按照中央提出的“勤俭建国，因地制
宜”的指示精神，制定了《山东省建筑管理暂行办法》，各地结合自己的实际情况，
先后颁发了一些城市管理法规， 使管理工作有了依据。 1954年8月， 青岛市制订了
《青岛市人民政府建设局专用下水道管理规则》 。1956年6月，济南市公布了《济南
市道路管理暂行办法》，对各种车辆在市区内的通行、停放以及道路的刨掘、占用都
作了较为详细的规定，并制定了对违犯规定的处罚办法。
此时期，省城市建设局颁发的《山东省市政工程养护管理暂行办法》，对城市道
路养护的组织领导、任务范围及养护管理等方面都做出了具体规定。
1962年8月， 省建设厅制定《山东省市政工程养护管理试行办法》，由省人委转
发施行。 该《办法》分9章43条，对市政工程的养护范围、养护标准、养护组织与职
责以及计划管理、技术管理、财务管理、市政工程设施管理等方面进行了全面的统一
标准的规定，在以后数年内发挥了重要作用。
三年调整时期，城市建设坚持“调整、巩固、充实、提高”的八字方针，坚持以
养护为主， 建养并举。省城建局于1963年5月颁布《城市建设工作纲要》，提出了城
建工作的重点，加强了城建工作的全面管理。为提高工程设施养护维修质量，1963年，
省城建局根据《山东省市政工程养护管理试行办法》第十二条规定，制定出《山东省
市政工程设施养护维修质量等级划分标准》(草稿)。1964年10月，又调整修订出《山
东省市政工程设施养护维修质量等级划分标准(修订稿)》，进一步加强了对市政工程
设施养护的质量管理。
此间，济南市于1963年重新制定了《济南市道路管理暂行办法》，扩大了管理范
围，补充了道路刨掘、占用以及桥梁涵洞的管理规定，完善了刨掘道路的收费标准。
同年还制定了《济南市市容管理暂行办法》。
1965年，省建设厅组织制定的《山东省市政工程劳动定额》，使市政工程工作量
有了统一的考核标准。
同年，为加强技术监督，确保工程质量，省建设厅颁布《山东省市政工程施工质
量评定试行办法》，适用于道路、桥涵、排水、防洪等基建及大、中修工程。明确规
定了工程的分项、分部及各个工序的鉴定标准，检查范围和评定方法，是促进市政工
程质量提高的有力措施。
1966年开始“文化大革命”，城市建设被批判为“扩大城乡差别”，大量图纸和
技术资料销毁、散失，行之有效的管理制度被废止，工作人员被下放、停职，城市建
设管理处于无人领导、无人负责的非常时期。广大城建干部、技术人员在逆境中坚守
岗位，尽最大努力做好本职工作，采取联合工作、协调配合、服务上门、现场办公等
方法，使城建管理维持在一定水平上。1971年后，国家对城市建设提出了一系列要求，
指出“城市建设管理问题要加强，要大力整顿”。针对城市建设资金短缺，城市维护
费被挪用严重的问题，山东省计委、建委、财政金融局等部门于1973年以鲁建城字第
11号文件下达了《关于加强三项费用的联合通知》。强调各市对城市维护费要收足管
好，专款专用，并对使用范围、批准权限作了明确的规定，对解决城市市政设施养护
维修资金，改善城市市政设施失修失养状况起了积极的促进作用。继《联合通知》之
后，省计委、建委、财政金融局于1974年12月又联合发出了《关于加强城市维护费管
理工作的通知》 ， 对城市维护费的使用管理权限等问题又做了明确的规定，是前一
《通知》的补充性文件。
1977年10月，济南市针对市政设施乱占乱用严重的问题，由市城建局、市公安局
联合公布了《关于加强施工现场管理的规定》，绘制了《临时占用道路要求示意图》，
制订了《文明施工十项条件》，对改善道路状况，搞好市容管理起了一定作用。但十
年“文化大革命” 所造成的严重问题，却不能在一二年内解决。到1978年底，全省9
个城市约有三分之一到近二分之一的沥青路面，300多万平方米的低级路面严重损坏，
急需抢修。中共十一届三中全会后，全党工作的重点转移到经济建设上来，《中共中
央关于加强城市建设工作的意见》明确指出：“四人帮”的干扰破坏在城市中造成的
许多混乱现象，急需加以整顿。山东省采取一系列措施加强了市政设施的规划、建设、
管理工作，使城市市政建设工作逐步走上以法治城的轨道。
1979年4月， 省计委、 省建委、 省财政局联合转发了国家计委、建委、财政部
《关于颁发四十七个城市试行从工商利润中提取百分之一作为城市维护和建设资金的
有关规定的通知》，为解决济南、青岛、淄博三市城市建设资金扩充了新的来源。后
将这一办法扩展到7个市、 59个县，首先为地方解决了城市市政设施维修养护的资金
问题。
1982年12月，山东省政府以鲁政发［1982］156号文件公布了《山东省城市 (镇)
建设管理条例》。《条例》分总则、规划用地管理、建筑管理、市政公用设施管理等
8章40条， 其中第四章《市政公用设施管理》，对城市车辆交通、道路挖掘占用、地
下管线铺设、“三废”排放等都做了明确的规定和要求，并规定了监督管理部门和办
法， 加强了城市的综合治理。省建委、省电力工业局1980年5月转发了国家建设部、
国家电力工业局《关于加强城市道路照明工作的意见的通知》。省城建局1983年转发
了《城市市容环境卫生管理条例》，为全面加强城市建设管理提供了依据。为提高企
业素质， 加强市政工程队伍管理，1980年10月，省建委、省建设银行以鲁建城字［1
980］46号文件发出了《关于调整市政工程概预算的通知》。1985年4月，省建委、省
财政厅以鲁建公发［1985］10号文件颁布了《市政工程行业改革意见(试行)》。
在此时期，济南市先后制订了《关于变更临街门窗的规定》(1981年)、《济南市
道路、桥涵管理实施细则》(1985年)、《关于加强市容管理的通知》(1985年)；青岛
市先后颁布了《青岛市城市建设管理办法》、《关于处理违章建筑、违章用地的第一
号通令》；威海市政府1982年颁布了《威海市城市建设管理细则》，其中第四章就市
政设施管理制订出一套比较完整的规定；济宁市政府于1983年颁发《关于加强城市管
理的通告》和《实施细则》，以及《城市公共卫生管理实施细则》。这些条例、规定
的颁布和实施，对维护城市规划，整顿建筑秩序，加强市容综合治理，起到了很好的
促进和保证作用。
在此期间，有关方面互相配合，加强了对排水和防洪设施的管理，凡新建专用下
水道一律到市政工程管理部门办理审批手续，强调工业废水须经处理后才准排入公共
管道。自1982年开始，由环保部门对未经处理排放废水的单位征收排污费，以督促排
污单位搞好污水处理工作。另外，还发动厂企单位和居民加强了河道沟渠的综合治理。
通过采取上述措施，排水和防洪设施完好率逐年上升。至1984年底，山东城市排水设
施完好率达到89％。
三、建设资金管理
(一)市政建设资金来源
清代市政建设资金来自民间。
1929年省建设厅成立后，资金一部分来自当地街路两侧建筑的地租，一部分由沿
街商民摊集，一部分由地方财政拨款。拨款须由市政府对建设项目作出预算报省建设
厅，由建设厅派员勘估无误后报省政府政务会议审批。
建国后，市政工程建设和维护资金是城市基本建设和城市维修养护资金中的一部
分，随着国家对城建投资的多少而变动。
恢复时期(1950年-1952年) ，为尽快医治战争创伤，恢复生产，改善城市环境，
安排人民生活和发展生产，城市建设投资占基建投资总额的比重较大。三年全省城建
投资共1186万元， 占全省基建总投资的5.1％。各市地在财政比较困难的情况下，一
方面坚持财政拨款，另一方面采用以工代赈的办法，组织群众对原有的市政公用设施
进行养护和维修。
第一个五年计划期间(1953年-1957年) ，城市建设坚持“重点建设，一般维护”
的方针。由于山东省城市不属重点发展对象，按照中央对沿海地区“充分利用，合理
发展”的要求，全省用于城市基本建设的投资为2831万元，占全省基本建设总投资的
2％。其中用于道桥的1028.38万元，用于排水防洪的503.31万元。用于市政的投资是
城建投资的54％。城市养护维修资金由地方财政机动财力统筹安排，没有固定的资金
来源。
第二个五年计划期间(1958年-1962年) ，由于过分强调生产，用于城市建设方面
的投资8000.77万元， 占基本建设投资的比重下降到1.8％。其中用于道桥的1524.45
万元，用于排水防洪的354.73万元。加上城市养护维修资金无固定来源，城市市政公
用设施建设养护出现全面紧张的局面。
三年调整时期(1963年-1965年) ，1962年，全国第一次城市工作会议决定，将城
市工商税附加、公用事业附加以及房地产税收划归市财政，作为大中城市的城市养护
维修专项资金。1963年，全国第二次城市工作会议决定，将城市养护维修资金由大中
城市扩大到全国所有设市的城市执行。并规定城市养护维修资金要保证使用于城市的
公用事业和公共设施及房屋维修和保养，不得挪用。按规定，全省大约有4000万元左
右。同时，城市基本建设投资占基建总投资的比重也由“二五”时期的1.8％上升为3
％。
“文化大革命”期间(1966年-1976年)，国家投资11748万元，占同期基建投资的
1.05％。其中，1975年市政投资1499万元，占城建投资6242万元的24％。1973年工商
税制改革时，中央确定把房地产税统一纳入工商税征收上缴国库。为不影响城市的养
护维修，国家从财政预算内当年房地产税收入中专列一笔城市维护费，并考虑到城市
房地产增加的因素， 按5％划拨给地方，称国拨城市维护费。由此，城市三项费用改
称为“工商税附加，城市公用事业附加，国拨城市维护费”。
“五五”时期(1976年-1980年) ，中央为了尽快解决“文化大革命”给城市建设
造成的问题， 于1978年3月召开全国第三次城市工作会议，制定了《关于加强城市建
设工作的意见》 。决定从1979年起，大中城市从工商利润中提取5％用作城市维护和
建设资金。 山东省首先在济南、青岛、淄博3个市开征，共计提取8019万元，后又增
加到7个城市， 共计提取9400万元。同时，按工业比较集中、工业产值在5000万元以
上的县城开征公共事业附加的规定，全省开征了59个县，连同工商税附加共计4073万
元。这样，城市和县城的市政公用基础设施的维护和建设都得到了加强，城市建设进
入一个新的发展时期。
“六五”时期(1981年-1985年) 是城市维护、建设资金增长多，城市维护、建设
项目发展快，资金使用效益比较好的五年。这五年，城市维护建设资金有13.5亿元。
其中，18个城市的城市维护费(即三项费用)3亿元，国家预算内拨款0.8亿元。
1985年2月， 国务院发布了《中华人民共和国城市维护建设税暂行条例》，确定
从1985年起全面开征城市维护建设税。这项税收是财政体制改革后新开征的一个税种，
分别不同地区，按产品税、增值税、营业税规定的一定比例征收。开征的城市维护建
设税少于原来四项资金 (工商税附加，公共事业附加，国拨城市维护费，大中城市从
工商利润中提取5％)的，中央财政如数补足，直到这项税收达到四项资金水平为止。
《条例》规定，开征城市维护建设税后，原来按上年工商利润提取5％和工商税附加1
％及国拨城市维护费三种办法废止，但城市公用事业附加仍按原规定继续征收，用于
城市维护和建设。关于税款和公用事业附加费的安排使用范围，仍按过去四项资金的
使用、管理的开支范围执行。
另外，大型新建市政工程由国家预算与地方财政共同投资，中小型新建市政工程
由地方财政投资。
(二)市政建设资金使用
民国时期，按工程项目拨款，专款专用。
建国后，国家财政预算拨款和地方财政预算内安排的投资，主要用于城市建设的
新建工程，归计划部门管理。凡是国家预算内拨款项目，由当地城建部门提出建设计
划，报当地计划主管部门平衡后上报省计划部门批准，列入国家计划。地方财政自筹
的城市建设投资也必须纳入计划，按投资批准权限，由计划部门逐级上报批准。
城市维护费的使用管理办法：国家预算内的城市维护费由省城建主管部门安排，
与财政部门商定后下达执行。各城市掌握的维护费，由当地城建部门与财政部门商定
后安排。省城建主管部门安排的维护费计划，对于需要新建的重点工程则确定项目专
门下达；一般维护费用由当地城建部门根据实际需要，按照轻重缓急安排使用，报省
城建主管部门备案。用于新建工程的则需经计划部门批准，纳入地方基建计划，以解
决主要建筑材料的供应问题。