城市规划实施管理，是对经过批准的城市规划在实施过程中的管理。主要内容包
括：建设项目选址，用地管理，建设管理和违章检查处理。
一、建设项目选址
凡在城市规划区范围内建设项目的选址都必须符合城市规划要求，按照《城市规
划条例》的有关规定，在当地城市规划部门的参与下共同选址。各级计委在审批建设
项目的项目建议书和设计任务书时，征求同级城市规划主管部门的意见，通过城市规
划与重点建设项目前期工作的结合，使重点项目建设与城市统一规划，协调发展。
“六五”期间，山东省是国家重点工程建设项目较多的省份之一，全省建成、在建的
大中型项目59项，其中凡是建设项目选址与规划合理结合好的，效果就显著。齐鲁石
化总公司在建设30万吨乙烯工程时，从选址开始，就特别强调规划和管理，经多方论
证，确定依托辛店进行建设，这样不仅使工程投资省、进展快、效益高，方便职工生
活，而且能够促进城市各项事业的发展，使5.5万人的生产生活区同辛店旧区有机地
结合在一起。石臼港的建设，也是实行联合选址的范例。1979年4月，国家计委、建
委、科委和交通部邀请各方面专家和城市规划人员共80多人，对日照市70公里海岸线
资料进行了论证比较，概括了石臼港十大优势条件，作了建城条件的利弊分析，为海
港城市初期建设提供了依据。
二、城市用地规划管理
建国以前，城内土地私有，自由交易。买卖土地双方协商，价格面议，中间人证
明，立契文书谓“白契”，经政府加盖公章谓“红契”。建国后直至合作化，土地所
有制形式未变。合作化后，土地归国家和集体两级所有，凡被征用的土地全归国家所
有，用地单位只有使用权，无转让、出租、交换、买卖等权利。城区内所有土地，统
由国家统一规划使用。
(一)征用土地审批权限
1953年以前，对使用土地国家无明文规定。1953年11月，中央人民政府政务院颁
布的《国家建设征用土地办法》规定，建设工程用地在300亩以下，迁移居民在30户
以下，由县级人民委员会审批。1959年11月省人委公布实施的《国家建设征用土地实
施办法》就审批权限问题作了具体规定：用地在300亩以下或迁移居民30户以下的，
由市、县人民委员会核拨，用地在300亩以上或虽在300亩以下，但迁移居民超过30户
的，应先报市、县人民委员会审查、同意后，再由市、县转报省人民委员会核拨。60
年代初期，国务院为严格控制建设用地又专门发文规定了省、市、县各级政府对批准
建设用地的权限，规定一般农田3亩以上，菜田1亩以上必须报省人民政府批准。70年
代，随着建设项目的增多，用地数量的扩大，国家重新修订了土地审批权限，征用土
地10亩(不含10亩)以下，由县革命委员会审批；10亩以上分级由市(地)、省、国务院
批准。
1982年5月，国务院颁发《国家建设征用土地条例》，对征用土地审批权限又做
出新的规定。同年8月，省政府下达贯彻《条例》的若干规定，规定征用划拨土地的
审批权限为：征用、划拨土地在3亩(不含)以下者，由县(市)人民政府批准；征用、
划拨土地3亩以上，10亩(不含)以下者，由行政公署和省辖市人民政府批准。凡征用、
划拨下列土地，均由行政公署或省辖市政府审查，报省政府批准：(1)征用、划拨土
地在10亩(含)以上者；(2)征用、划拨省辖市市区的土地者；(3)征用、划拨菜地、园
地、鱼塘、藕塘等经济收益高的土地者。1984年9月，省政府为有利于搞好城市的开
发和建设，对沿海开放城市青岛、烟台两市和省会济南市，在城市建设征用土地的审
批权限方面分别适当放宽。规定：青岛、烟台两市，已经国务院批准划定的经济技术
开发区范围内的土地，征用、划拨由所在市政府审查批准；济南、青岛、烟台三市，
经国务院、省政府批准的城市总体规划范围内的土地，征用、划拨30亩(不含)以下的，
由市人民政府批准。其他市地县，征用土地的审批权限，仍保持不变。
(二)征用土地程序
1982年前，各城市征用土地程序是：先由征地单位将征用意图，包括工程性质、
规模、征用数量、投资情况等写成书面报告，送城市政府审批，城镇部门按规划定点
后，再由征地单位与被征地单位共同达成协议，将形成的文件和图纸等，一并报城市
政府批拨。征用城市规划范围以外的土地，由用地单位和被征地单位直接协商，报城
市政府批拨。如所征土地超出审批权限时，按规定向国家和省政府报批。
1982年后，省政府公布了《山东省城市(镇)建设管理暂行条例》，规定城市规划
区以内的土地，由城市建设管理部门按照城市规划要求统筹安排。凡在城市规划区进
行建设的项目，城市建设管理部门应参加其建设选址和核定建设用地面积的工作，并
向建设单位颁发用地许可证(包括城市规划区内农业社队建设用地)。建设单位须持上
级有关批准建设项目的文件和用地许可证，方可向土地管理部门审批办理征用、划拨
土地批准手续。
1984年，国务院颁发了《城市规划条例》，对征用土地做出新的规定。各城市在
贯彻中，结合本地实际，对征用土地程序，作了比较大的改进。青岛市政府规定，凡
在市规划区范围内的各项建设用地，由市政府统一征用，用地单位不再与被征地单位
直接商谈有关征地事宜。近期规划建设用地根据需要由市政府一次征用，建设单位使
用土地时，直接到城乡建委办理划拨土地和交费手续。同年，济南市人民政府公布实
施的《关于济南市市区规划范围内统一征用土地实行综合开发的实施细则》，简化了
征地手续，将审批土地权限集中到市规划管理处和市征地办公室，并由其负责定点、
补偿、安置和签订协议。实行统一征地后，发生了三大变化：(1)征地速度由慢变快。
过去，由建设单位征地，快需半年，慢需几年。统征后，在定点合理、征地资金落实
的情况下，一般20天左右就可办理完报批手续。(2)征地手续由繁到简。过去，凡有
基建任务的单位，就要组织专门班子办理征地手续，全市每年约有300个建设项目，
有近千人在办理征地，从申请用地到批准要盖20多个公章。统征后，有少数人员办理，
盖2个公章就办好手续。(3)征地管理由乱到治。过去建设单位与被征地单位直接拨款
拨物，形成了土地买卖的自由市场。统征后，征地费用由征地办公室统收统支，手续
制度完善，刹住了不正之风，促进了精神文明建设。
(三)征用土地价格与补偿
建国后，国家规定按合理地价征用土地，并由用地单位支付补偿费。主要包括：
(1)地价和土地补偿；(2)对青苗、树木和地上附着建筑物的补偿；(3)安置补助费。
征用土地价格及其补偿标准虽逐年提高，但征地难仍是国家建设中一个突出问题。
到1985年，山东城市市区征用一亩土地已达数万元，甚至高达数十万元。
三、城市建设规划管理
建国初期，济南、青岛市先后颁布了《济南市建筑管理暂行规则》和《青岛市建
筑管理规则》，其他各市也根据当地实际，制定了一些规定、细则，开始了城市建设
管理、规划管理，属于起步阶段。
“一五”时期，山东城市的工业和城市建设有了较大发展，给城建管理提出新的
要求。省城建局按照中央提出的“勤俭建国、因地制宜”的指示和修改制定城市规划
定额及控制基建用地的要求，进行了12个城市的典型调查，修改了规划定额，制定了
《山东省建筑管理暂行办法》，《办法》明确规定大城市规划用地指标，并规定各市
县人民委员会，是该地区最高统一管理领导机构，任何单位和部门需要在辖区内建设
或征用土地，实行统一管理。各市在规划建设管理方面，有关建设的选址、平面布局、
立面造型和对建筑工程的监督检查等，都加强了措施，使之基本上能符合城市规划的
要求，逐步克服了以往建筑分散、用地过多的不合理现象。
“二五”时期，头3年城市建设规模失控，在工程建设程序上，边勘察、边设计、
边施工的“三边”工程很多，造成管理工作混乱，违章建筑大量出现。1960年以后，
全省开始注重了城市建设中的管理和养护维修工作。1963年5月，省城建局颁布了
《城市建设工程纲要》，对建设管理工作提出了具体要求。《纲要》强调：一切建设
项目，都必须根据国家批准的计划，按照基本建设程序和城市规划的要求，进行具体
安排。建设单位在已经核拨的土地上进行新建、扩建和改建各种建筑物，必须经过城
市建设管理部门的审核，在领到许可证件后，方可动工。建筑物的平面布置、层数、
结构与原批准的设计不相符合，或工程质量不合要求，建设单位应即予纠正，否则，
城建部门有权制止施工。全部工程竣工后，应由主管部门和城建部门共同验收，工程
合乎国家标准，发给使用执照以后，才能交付使用。
1966年至1976年，城市建设缺乏管理，建设项目失控失管，出现了许多问题。威
海市把市中心一块舒展开阔的绿地废掉，变成了码头堆场。曲阜在孔府附近建设了现
代式的电影院。济南市白马山工业区，位于城市上风上游，插建了54个工厂企业，其
中有严重污染物的15个。青岛市在著名的疗养区先后插建了9个工厂和社办企业。到
70年代中期，随着各市城市规划管理机构陆续恢复，城市建设管理有所加强，开始按
照有关规定管理建设，但未纳入正常轨道。
1978年以后，山东省的城市建设管理实行管建并举，综合治理。进入80年代以来，
各城市本着“统一规划、统一政策、集中领导、分级管理”的原则，建立了专业与群
众相结合的管理体制。即：各市设管理委员会，由市长负责，副市长分管，各有关部
门参加，下设办公室，对城市实行综合管理。规划、园林、交通、公安、卫生、工商
行政等职能部门，按照各自的职责范围，负责专业管理；各区、街道办事处设置相应
的办事机构，配备专职管理人员，居民委员会设兼职管理人员，履行群众管理职责。
这些机构的主要任务是：管城市规划，不准乱搭乱盖；管园林绿化，不准乱砍滥伐；
管市容卫生，不准乱堆乱倒；管市政设施，不准乱挖乱占。这样“多位一体”，层层
负责，齐抓共管，使城市建设管理落实到了基层。尤其是1982年12月，省政府颁布了
《山东省城市(镇)建设管理暂行条例》，使城市建设管理进一步走上“以法治城”的
轨道。《条例》对建筑管理明确规定：1、任何单位和个人(包括社员)在城市规划区
内进行一切新建、扩建、改建或翻建工程，包括军用、民用、生产、生活、院内、院
外、地上、地下、陆地、水面、永久性、非永久性工程，都要向当地城市建设管理部
门提出申请，由城市建设管理部门会同有关单位审查同意，发给建筑许可证，方可进
行建设。建设单位申请建设时，须持有上级批准的文件和设计图纸，有三废污染的建
设项目须按环境保护法中有关“三同时”的规定落实治理措施，否则不予批准。2、
建设单位必须按照批准的图纸进行定位放线，经城市建设管理部门检查核实无误后，
方可施工。建设单位需要变更原批准的建设计划、建设内容或改变建筑位置时，需将
上级批准变更建筑设计的文件、图纸和原发的建筑许可证一并送当地城市建筑管理部
门审查，经批准后方可变更。3、城市居住区和重点地段的建设，须按批准的详细规
划本着先地下后地上的原则进行，同时建设必要的市政公用和公共服务设施，搞好绿
化。具备条件的，按照省人民政府［1982］98号文件的规定实行综合开发。4、临时
性建筑，须经当地城市建设管理部门批准；易燃、易爆、有毒的临时建筑，还须经公
安消防监督机关同意，使用期满自行拆除，不得转让、买卖。在使用期间如遇国家建
设需要时，应即无条件拆除。5、城市中具有历史、艺术、科学价值的文物，必须严
格遵守国务院关于文物保护管理的有关规定妥善保护，任何单位和个人不得侵占、拆
除、损坏。6、城市规划区内各项建设工程都应采用城市的统一座标系统和高程系统，
测量技术成果要报送城市建设管理部门统一存档。各种测量标志和气象设施等要严加
保护，任何单位和个人不得移动、毁坏。7、各项建设工程竣工后，必须经城市建设
管理部门会同有关单位批准的内容检查验收，不符合要求者，应限期改正，否则，不
得使用。建设单位必须将工程竣工报告和竣工图纸交城建管理部门备案。8、凡未经
批准擅自施工或虽经批准而擅自改变工程内容的一切建筑和工程设施，均属违章建筑。
对违章建筑，有关单位不予施工、拨料、拨款、供水、供电，城市建设管理部门有权
令其停工，直至拆除。到1985年，各市一直用此办法对城市建设进行管理。
四、违章建筑的检查处理
凡不符合规划管理要求的建设行为，均称违章建筑。城市规划管理部门负有对施
工现场和工程进展进行定期或临时检查的责任。80年代以前，山东省城市规划缺乏严
格的规章系列，对违章行为虽然进行检查制止，但处理起来比较困难。进入80年代以
后，全省各城市按照城市规划和有关法规、条例的要求，严格清理和拆除违章占地、
违章建筑。普遍采用了四种办法：1、加强城市规划建设和管理教育。各城市运用多
种形式，广泛宣传城市规划和管理办法。济南市总体规划批准后，举办了大型规划展
览会，参观人数达30万人，收到了明显社会效果。2、采取行政措施，对违犯者认真
查处。泰安市在撤区划市机构变动时，城市规划区内的一些村庄趁机违章建设，非法
进行土地交易，私自建房卖房，强行圈占国家山林，毁坏泰山古树。对此，市委、市
政府组织有关部门对违章行为进行全面检查，拆除了违章建筑，进行了经济处罚，并
将此事通报全市，制止了城市规划区内违章建设的现象。3、采用经济调节办法，发
挥经济杠杆的作用，开征土地税和城市用地使用费，达到合理使用和节用土地的目的。
4、加强法制，建立健全规章制度，做到有法可依，执法要严。1983年10月，济南市
山东省省会规划建设委员会颁布了《关于坚决制止和清理违章建筑、违章用地的通令
(第一号)》后，市政府组织专门人员，对违章建筑、违章用地的情况，进行调查。调
查结果，有违章建筑单位1000多个，违章建筑140多万平方米；违章用地单位300多个，
违章用地3000多亩。其中：严重影响城市规划的违章建筑1万多平方米；影响近期建
设的违章建筑2万多平方米；影响城市防洪的违章建筑5000多平方米；影响道路交通
安全的违章建筑8000多平方米。并对以上问题分别进行了处理。同年，青岛市政府发
布《关于处理违章建筑、违章用地和整顿市容的通令》，召开全市各级领导干部会议，
要求党政军民学各单位自觉按城市规划办事。1984年以后，共拆除各种违章建筑30多
万平方米，处理违章占地400多亩，长期严重扰民和污染风景区、疗养区的照相机厂、
感光材料厂等39个单位中，有19个单位按规划要求进行了搬迁或改造治理，维护了规
划管理法规的严肃性。