清代山东省为全国十八省之一，地方行政组织，分为省、道、府、州、县各级。
其机构设置是“以官而设署”，即行政机构以官员为主体，各主管官员即代表机关本
身。鸦片战争后，山东政区分为三道、十府、三个直隶州、八个属州和九十六县。道、
府、州、县衙门内设有三班六房，其中工房设典吏若干人，管理工程建设事务。清末
改革地方官制，省内新设劝业道是统管全省农工商业的专门行政机构，各州、县分设
劝业员，掌理当地的实业及交通等各项事务。民国初期，北洋军阀政权地方行政实行
省、道、县三级制。各道道员改称观察使，置观察使公署，公署内设内务、财政、教
育、实业四科，建设事务由实业科分管。各县知事公署废除清末旧制三班、六房，设
置总务、财政、民政、司法四科，另设县劝业所，后改为实业局，管理建设事务。
1928年6月，国民政府废除道制，实行省、县两级制。省政府内设立建设厅，管理全
省建设及实业事务，县政府内设立建设局，主管建设事宜。日军侵占山东期间，伪政
权行政组织分为省、道、县三级，伪道公署、伪县公署内分别设建设科(局)掌管建设
事务。抗日战争胜利后，国民党政府于1945年9月进驻济南，着手组建县政府。1948
年制订颁布《山东省县政府组织规程》，对县政府的机构设置等作出统一规定。但由
于战争，该《组织规程》迄未实施，建设事务无系统专业管理。山东省民主政权时期，
将全省划分若干行政区，并设行政公署和省辖行政督察专员公署及省辖市政府，其内
部机构设置，没有统一规定，建设事务一般有实业处掌管。县级其设置在不同历史时
期也不相同，且变化较大。1949年3月，各县民主政府工作部门一般设11个，其中设
立的实业科负责管理建设事业。