一、合同管理
新中国成立后，山东省建设领域在各项经济活动中广泛使用合同。经济合同的使
用及管理，随着国家各个时期的大政方针而变化发展。
“一五”期间，全省基本建设普遍实行由建设单位和施工单位签订工程合同的承
包制度。为加强工程合同管理，国家建委和建工部在“一五”期间先后颁发了《建筑
安装工程包工暂时办法》、《建筑安装工程包工合同基本特殊条款》。1957年国家建
委正式颁发《建筑安装工程包工办法》，使合同双方共同完成建设任务。
“二五“期间，随着基本建设规模的扩大和基本建设管理体制的改变，合同制被
逐渐弱化。尤其在“文化大革命”时期，基本建设领域处于无人管理的混乱局面，经
济合同无法执行。有的工程把合同改成协议，起不到对双方的约束作用。
1978年以后， 随着工程承发包制的恢复，加强了工程合同的管理，1979年4月，
国家建委下达了《关于基本建设推行合同制的意见》，明确提出“凡是可以实行合同
制的基建工程，都应根据国家计划的要求和经济条件签订合同”，“合同中应明确规
定签约各方的权利、义务和经济责任。合同经双方签订后，具有法律效力，签约各方
必须严格履行，不得随意变更”，“签订合同的各方都要严格按照国家有关财务规定
搞好经济核算，一切经济往来均应通过建设银行办理拨款和结算”。并要求“推行合
同制应当有步骤地进行”。首先对少数建设条件比较落实的国家重点项目进行合同制
试点，然后在所有国家重点建设项目和成套设备引进项目中签订合同，继而全面推行
基本建设合同制度。山东省按照国家的统一部署，积极推行基本建设合同制。1979年
9月， 省建筑设计院和青岛市建筑设计院率先进行企业化试点，对外由委托关系改为
经济合同关系， 开始收取勘察设计费。1980年6月，省建委转发国家建委《关于进一
步整顿施工企业的通知》及附件《国营施工企业暂行工作条例》，明确规定：“承发
包制度是基本建设施工的主要经营方式，建筑工程开工前，施工企业要根据国家颁发
的有关规定，与建设单位或使用部门签订协议或合同。没有协议或合同，不准开工”。
1981年，全省全面推行基建合同制，施工企业同建设单位实行承发包合同制，施工企
业内部之间的公司与工区(施工队)也签订合同，推行合同制与经济责任制共同发展的
管理形式。1981年，在建的3324个单位工程，都签订了承发包合同或施工协议，据不
完全统计，其中严格执行承发包合同的占30%，有奖罚的占18%。1983年国家颁发了建
国以后第一部《经济合同法》，规定由国家工商部门负责对各行业的经济合同实行统
一归口管理， 各业务部门分管各自行业的经济合同。1983年8月，国务院颁布了《建
设工程勘察设计合同条例》和《建筑安装工程承包合同条例》，使工程勘察设计与建
筑施工的经济合同管理形成了行政法规。1984年，全省基本建设合同制随着推行工程
投资包干以及建设项目招标投标的广泛开展而不断发展，商业厅建设的五座五吨冷库，
签订包干合同， 节省投资100多万元，平均工期缩短12个月，工程质量普遍提高。石
臼港、 青岛港建设均与国家主管部门签订了投资包干合同，1984年共节省投资1 300
万元。1985年，全省基本建设经济合同制得到普遍应用，全省11项国家重点工程中有
8项都由建设单位和主管部门签订了投资包干合同， 省煤炭工业总公司先后与鲍店、
杨村、田陈、蒋庄、梁家等五对矿井签订了《包建经济责任合同》。全省国家重点工
程，凡是新开工的，普遍实行了合同制，并取得了明显的经济效益。如济南甸柳庄建
筑群设计、山东工业大学教学楼、省委办公楼设计等，都是按照推行基建经济合同制
的要求，签订设计合同。
二、经济责任制
在基本建设项目管理上建立经济责任制，经历了多次变革。建国前多是由私人创
办的营造厂直接承包工程。
建国初期，除私人营造厂经政府审查领取营业执照、承包工程外，还有一种营造
方式，即由厂矿企业自行招聘施工人员、自行购置施工机具和建筑材料、自行组织建
筑施工。
从1952年开始，随着国民经济的恢复和发展，全省相继组建国有建筑企业和集体
建筑合作社，学习和试行苏联的一套建筑业管理经验和承发包制度。同时，国家开始
制定基本建设管理法规。 1952年1月政务院财政经济委员会颁发了《基本建设工作暂
行办法》，开始形成基本建设的管理体系。
“一五”开始以后，在基建项目管理上开始实行甲乙方承发包制度。甲方为建设
单位，乙方为施工单位，相互配合并相互制约，签订承包合同，并按合同规定条款，
共同完成施工建设任务。建筑材料统配供应，“随任务走”，按计划直接分配给承包
工程的施工单位，由施工单位实行“包工包料”。在这期间也出现了总包和分包的经
营方式。即总包施工单位把部分工程量分包给施工单位，总包工对工程项目负总责，
分包单位对总包单位负责。施工企业的利润全部上交，盈亏由国家统负。
“二五”前期，在一些建设项目中，推行施工图预算造价包干，即由建筑主管部
门或施工单位，对有条件的建设项目，实行全面负责制，即按审定的工程施工图预算
造价包干。
“大跃进”和“文化大革命”期间，一度盲目乱上项目，不按基建程序办事，物
资材料的供应由原来的随项目走改为随投资走的办法，物资缺口很大，导致承发包制
的衰落。基本建设的经营方式出现了多种变化：一是对重点建设项目取消了甲乙合同
制，采取工程建设现场指挥部的管理形式，工程费实报实销，采取供给制，吃“大锅
饭”；二是统配材料由建设单位供应，施工企业包工和只包部分建筑材料；三是全部
建筑材料由建设单位供应，施工企业只包工不包料；四是一些中央部属驻鲁施工企业
一度取消了承发包制，改成经常费制度，建设单位和施工单位“合灶吃饭”，不再各
自算账，同施工企业的经济效益完全脱钩，施工企业不搞经济核算，造成浪费。直至
1972年， 国家宣布自1973年1月起停止执行经常费制度，规定凡是实施经常费的建筑
安装企业， 一律改为取费制度， 国家财政不再直接拨款。 1972年5月，国务院批转
《关于加强基本建设管理的几点意见》等文件，要求在一些工程上重新实行承发包制
度。但是，由于“文化大革命”的影响和基本建设规模失控，投资包干责任制未能推
行开来。
中共十一届三中全会以后，全省恢复承发包制度，并于1980年开始实行利润分成。
1980年5月， 国家建委、计委、财政部、劳动总局、物资总局联合发布《关于扩大国
营施工企业经营管理自主权有关问题的暂行规定》，确定施工企业实现的利润按“五
五”分成，超额部分按“二八”分成，一定三年不变，有效地调动了施工企业的积极
性。 据统计，1980年，全省建工系统22个国营施工企业的主要经济技术指标比197 9
年大幅度增长。 其中建安工作量增长14.6%， 全员劳动生产率增长7.3%，利润增长1
7.42%，创历史最高水平。
1981年6月， 山东省建委在《关于全省基本建设工作会议的情况报告》中，明确
提出要抓好基本建设管理体制改革的巩固提高工作。全省建工、建材、城建系统的企
业，在学习农业战线和先进省市推行经济责任制经验的基础上，经过试点，逐步推行
了不同形式的经济责任制。 据建工系统统计，159个县属以上施工企业都不同程度地
推行了经济责任制。 其中执行层层包干比较好的约占20%左右。生产工人中实行全优
计件和包工制的占70%以上。在施工企业推行经济责任制的形式上，国营企业有三种：
一是利润基数包干，超额分成；二是上交利润包干，盈亏自负，一次包死；三是亏损
基数包干，减亏奖励，超亏自负。在处理施工单位与建设单位之间的经济关系上，采
取三种形式：一是按施工图预算结算；二是按施工图预算加系数包干，实行“四包一
定”，一次包死；三是人工费包干。在处理企业内部各级之间的经济关系上，主要是
以上级下达的经济、技术指标为依据，从公司、工区(施工队)到栋号小班子和班组逐
级签订承包合同，实行层层经济包干。通过推行经济责任制，企业外部有了压力，内
部有了动力，经营管理明显改善，各项经济技术指标完成比较好。据统计，1981年，
全省建工系统完成建安工作量68220万元，房屋竣工面积482.9万平方米，全员劳动生
产率4704元，人均竣工面积33.3平方米。工程优良率国营企业70%，集体企业50%。国
营企业降低工程成本率7%，盈利2000万元。
1982年3月,山东省基本建设委员会、财政厅、劳动局、中国人民建设银行山东分
行转发《国家建委、财政部、劳动总局、中国人民建设银行颁发〈关于施工企业推行
经济责任制的若干规定〉的通知》，《规定》的主要内容是：(一)实行经济责任制的
目的，是要在国家计划指导下，提高经济效益，搞好企业的经营管理，使企业和职工
层层明确各自在经济上对国家应负的责任。(二)施工企业承担工程建设任务，要实行
承发包制。开工前，甲乙双方必须签订经济合同，明确相互的权、责、利。建设单位
要保证“五落实”(资金、材料、设计、建设场地和外部水、电、道路落实)，施工企
业要实行“五包” (指工期定额包工期，按质量评定标准包工程质量，按施工图预算
加系数包造价，按施工图预算包材料，包配套竣工)，并尽可能一次定死，包干到底。
建设单位由于没有按照合同规定完成“五包”，均应受罚。双方的罚额应对等。(三)
国营施工企业对国家实行上交利润包干。除按国家规定实行降低成本留成外，也可采
取：(1)确定利润包干基数，亏损照交，多盈归己；(2)确定利润包干基数，超收分成；
(3)确定一个上交利润占企业净利润固定比例，包干上交；(4)按行业实行利润包干；
(5) 亏损包干，超亏不补，减亏分成或减亏留用。按照国家的规定要求，山东省各地
区、各部门积极推行以投资包干为主要内容的“四包一奖”责任制(包质量、包工期、
包材料消耗定额、包工程造价，按工期定奖罚) 。新建的枣庄、潍坊、莱阳5000吨冷
库，工期都在一年左右，比过去缩短工期一半以上，节约投资5%以上。淄博市建筑公
司承包的乙烯仓库工程，实行施工图预算加系数包干(工业加5%，民用加2%)，建筑面
积共70000平方米，总投资造价844万元，定额工期280天，实际竣工比工期提前142天，
节约投资947000元， 节约钢材132吨，有43个单位工程评为全优工程。在住宅建设方
面，淄博市推行以平方米造价包干的办法，按市里规定的造价包干标准，加2%包干系
数，再加5%不可预见费，一次包死，节约归己，超支不补。
1983年3月， 国家计委、国家经委、劳动人事部联合发出《通知》，颁发《基本
建设项目包干经济责任制试行办法》。《试行办法》共分七章、二十八条。其主要内
容为：(一)建设项目包干经济责任制，是指对国家计划确定的建设项目实行建设规模、
投资总额、建设工期、工程质量和材料消耗包干的责、权、利相结合的经营管理制度，
是基本建设管理的一项重大改革。(二)实行建设项目包干经济责任制，必须遵守国家
法律，执行国家的计划和方针政策，正确处理局部利益和整体利益的关系，正确处理
国家利益、集体利益和个人利益三者之间的关系，切实贯彻按劳分配的原则。(三)实
行建设项目包干经济责任制的有关各方，要明确规定包保的内容、条件、责任和经济
权益，紧密配合，互相协作，共同完成包干任务。(四)可根据具体条件，采取不同的
包干形式。(五)实行建设包干的项目，必须按基本建设程序办事，落实建设条件，要
有经过批准的设计任务书、初步设计和总概算文件，并列入按隶属关系分级管理的固
定资产投资计划。(六)包干内容有：包投资、包工期、包质量、包主要原材料用量，
包形成综合生产能力等。(七)包干单位在年度计划范围内有权对资金的使用和项目的
进度进行统筹安排和必要的调剂。(八)建设单位按上级批准的概算节余的资金，实行
“五五”分成。(九)签订包干协议，合同双方必须严格履行协议合同条款。《试行办
法》在全省具体实施，有力地促进了经济责任制的推行。
1984年5月， 山东省政府在批转省建委、省建筑工程总公司《关于建筑业改革意
见的报告》中提出：积极推行投资包干制。凡有条件的建设项目，都要由建设单位或
施工单位与工程项目的主管部门签订投资包干协议，并对国家全面负责，包投资、包
工期、包规模、包质量、包主要材料用量、包投产。建设单位对施工单位，工业交通
项目可以实行施工图预算加系数包干，民用建筑工程可实行平方米造价和小区包干。
实行百元产值工资含量包干，工资总额随生产和经济效益好坏浮动。在规定的工资含
量内，企业可以自主地选择工资分配形式。百元产值工资含量的计算范围和原则，按
城乡建设环境保护部颁发的《建筑安装企业百元产值工资含量包干实施办法》执行。
全省能源、交通运输和商业、冶金、轻纺、建材、化工、水利、文教等部门都不同程
度地推行了投资包干。 据不完全统计，全省实行投资包干建设的工程面积303万平方
米， 总投资达39096万元，住宅建设较普遍地推行平方米造价包干或幢号包干，包干
面积达204万平方米， 总投资21611万元，使住宅建设降低造价7%左右，缩短工期13%
左右。 青岛市从1982年开始在住宅建设上实行平方米造价包干，1984年有303项工程
实行平方米造价包干，共145万平方米，占全市当年住宅累计施工面积的82%，平均每
平方米造价降低12.63%，1983年该市住宅建设共节省投资2400多万元。
1985年，全省城乡建设系统，积极贯彻《中共中央关于经济体制改革的决定》和
《山东省一九八五年经济体制改革试行方案》，投资包干广泛推开，要求所有新建项
目和现有企业的改扩建工程、在建收尾项目(核定未完工程)都要实行投资包干。包干
的主要形式是建设单位向主管部门实行概算包干；施工企业向建设单位实行施工图预
算加系数包干，住宅建设实行平方米造价包干。实践证明，实行投资包干可收到明显
的效益。1982年2月开工建设的石臼港两个10万吨级深水泊位煤炭专用码头，总投资8
亿元，实行投资包干责任制后，取得了投资省、工期短、质量好的效果，1985年底按
期建成，节约投资2000万元。用节省下来的资金，又建了两个万吨级杂货和木材码头。
三、招标投标
山东省推行建设工程招标投标承包责任制是从1984年开始的。
1984年5月， 山东省政府在批转省建委、省建筑工程总公司《关于建筑业改革意
见的报告》的通知中提出：推选招标承包制，在国家统一计划指导和各级城乡建设主
管部门的组织管理下，要鼓励竞争，防止垄断。凡有条件的建筑工程，都应以招标的
办法择优选用勘察设计和施工单位，国营和集体施工单位不论来自哪个地区、哪个部
门，只要持有营业执照和资质证明并符合其营业范围的，都可以参加投标承包工程。
承发包经济合同一经签订，施工单位就要严格按合同要求自主地组织生产，上级行政
部门和其他单位、个人不得干预企业内部的生产经营和管理。
1984年11月，国家计委、国家建委颁布了《建设工程招标投标暂行规定》，这是
覆盖建设工程全过程及各个环节的综合性法规，对招标投标必须遵守的原则、招标投
标与评标定标的管理与监督均作出明确规定，全省建设系统按照国家的规定和省政府
的部署，积极开展工作，对其建设项目，特别是工业项目，高级民用建筑，高层建筑
和居民生活小区规划设计统统实行招标投标， 并由点到面逐步展开。1984年全省有5
86项工程实行招标， 总投资达2.57亿元，总建筑面积139.4万平方米，约占新开工面
积的35%， 实行招标投标的工程可降低造价5%-8%，缩短工期15%左右，全省建筑市场
初步打开了竞争局面。济南市在城市综合开发中，已向全国公开招标。烟台市作出决
定，凡新开工项目都要实行招标投标。临沂地区已有24项工程招标投标，占新开工面
积的80%。
1985年5月， 省建委制定了《关于建设工程招标投标的补充规定》，要求各级建
委在组织招标投标中把好三关：一要搞好施工队伍的资质审查；二要积极组织参加审
定标底；三要做好评标定标。同时强调指出，实行招标投标的工程，要严格执行基本
建设程序， 实事求是地计算标底以及合理计取有关费用。同年6月，国家计委、国家
建委又颁发了《工程设计招标投标暂行办法》，对实行设计招标投标必须遵循的原则
以及管理与监督作出明确规定，使全省这项工作有了新的进展。如济南甸柳庄建筑设
计、山东工业大学教学楼、省委办公楼设计等都进行了公开招标。开展招标投标的范
围由过去几个大中城市， 扩大到全省各地。据不完全统计，1984年-1989年，全省实
行招标承包的工程项目达6800余个，占全省新建项目的三分之一。招标工程从小型民
用建筑逐步扩大到大中型工业和公共建筑，基本上打破了行政分配任务和区域封锁的
旧框框。 1989年全省实行招标投标的工程共计1791项，中标造价15.82亿元，建筑面
积528.12万平方米，占当年新开工面积的40.83%，工期一般缩短10%左右。
1989年，山东省建委设立了建设工程招标投标管理办公室，负责省大中型项目、
省定重点工程和投资在1000万元以上项目的设计、施工招标投标管理。到1995年，全
省14个市地普遍成立了招标投标办公室，配备了专职人员，招标投标的工程占新开工
工程的95%以上。 招标的方式更加公开、公正、规范。全省的招标投标工作，经过十
几年的不懈努力，取得了突破性进展，在法规建设上形成地方法规与政府规章相配套
的法制体系；在机构设置上组成了省、市(地)、县三级管理网络；在管理形式上，已
由过去的有市无场管理转向固定的交易中心进行。招标投标在维护建筑市场秩序，保
护交易双方的合法权益，制止不正当竞争，遏制腐败现象产生等方面发挥了积极作用。