1980年，邓小平就全国住房制度改革提出了明确的思路。山东省的房改工作，按
照国家的方针政策及总体部署，结合全省的实际，不断探索推进。
一、补贴出售新旧公有住房的试点
1984年10月11日，国务院国发［1984］140号文件《批转城乡建设环境保护部关
于扩大城市公有住宅补贴出售试点报告的通知》指出：“城市公有住宅补贴出售给个
人，是逐步推行住宅商品化、全面改革我国现行住房制度的重要步骤。试点城市的人
民政府要加强领导，及时解决试点中的问题，不断总结经验，为全国全面开展住宅补
贴出售创造条件”。根据国务院通知精神，山东省建委召开了专门会议，就出售公有
住宅试点问题进行了部署。1985年3月1日，山东省政府以鲁政发［1985］23号文下发
了《批转省城乡建设委员会关于逐步推行住宅商品化开展城市公有住宅出售试点意见
的报告的通知》，要求：(1)要进行城市新建公有住宅补贴出售试点，确定济南、青
岛、烟台、潍坊、淄博、枣庄、德州七个城市为试点城市。(2)要推广出租青年公寓
和开辟商品租赁市场。(3)折价出售房管部门直管和单位自管的旧住宅。根据上述要
求，到1986年3月仅一年的时间，全省就出售新住宅532套、31300平方米，其中全价
出售的占79％，补贴出售的占21％，回收资金近600万元，平均每平方米190元；出售
旧住宅28500平方米，回收资金127万元，平均每平方米45元。
二、烟台的房改试点
1986年1月，国务院成立城镇住房制度改革领导小组，同时确定要在全国选择一
批私房比例小、经济条件较好的中小城市参加试点。2月底，国务院房改领导小组指
示山东推荐一个城市进行试点。根据国务院的指示精神，山东省委、省政府选择了烟
台作为试点城市。3月15日在全国体改工作会议上，国务院正式确定烟台(另有唐山、
蚌埠)为全国房改试点城市。
1986年4月至1987年8月1日，烟台房改进行了一年零四个月的模拟运转。第一次
叫券模拟运转(从1987年1月1日至3月底)，运转程序是按照方案确定的参考范围和各
种数据，按领券、借券和发券、收租、租金划转的程序运转一个周期。这次运转有三
点收获：一是进一步核定了各种数据；二是掌握了提租交券及住房券运行程序、各个
运行环节的工作量和适应能力；三是反映了广大群众的意见和要求。第二次模拟运转
叫表模拟运转(从1987年3月上旬到4月上旬)，这次运转进一步验证各类数据，为确定
最终的发券系数提供了比较可靠的依据，还进一步验证了运行程序和各个环节的工作
量及适应能力。第三次模拟运转(1987年6月份)，重点是验证修改后的一些政策的可
行性，为方案的正式出台做全面准备。通过第三次模拟运转，一是对增支户的减免补
助资金到底需要多少有了把握。二是对新的“差额结算”办法的运转形式是否可行有
了把握，三是搞清了第二次模拟运转沉淀额大于增支额的原因。
1987年8月1日，烟台市城镇住房制度改革试行方案经国务院批准正式实施。其主
要内容是：
提租发券。由现行的福利制低租金，一步提高到每平方米使用面积月租金1.28元
的准成本租金，使住宅的价格接近价值。同时，对租住公房的职工发给标准工资23.5
％的有价住房券，通过交纳租金回收住房券。
空转起步。对改革前的旧房，采取“一手发出去，一手收回来”的空转办法，即
对旧房的住户所发的住房券，交租后又返还给原发券单位，再用于维持向职工发券，
不需要进企业成本和财政体制，发券单位不增加新的支出，住宅产权单位也没得到实
际好处。但最大的好处在于调整了住户个人之间的利益关系，实现了多住房多支出，
少住房可收益的目的。而对改革后的新住宅进入实转，职工所发住房券进入企业成本
或财政体制，回收的租金除了统筹的一部分外，其余归产权单位。旧房则通过有计划
的出售，逐步进入实转。概括为旧房空转起步滚动前进，新房全部实转准良性循环。
另外，住私房或租赁私人住宅的职工、住集体宿舍的职工暂时不参加改革。这样，把
改革的代价控制在国家、地方和企业的承受能力允许范围内，使改革的步子迈得开、
走得动。
1988年11月1日起，烟台房改全部进入实转，从而初步理顺了两个关系、一是国
家和个人的关系，这在租金标准和发券系数的确定上已经实现了。这个关系的初步理
顺，促进了个人买房；二是理顺了国家和产权单位的关系、职工所在单位和产权单位
的关系。所收新房租除国家暂时统筹的资金外，全部留给产权单位；职工所在单位发
住房补贴，产权单位收房租，无房产的单位，只发补贴，补贴理所当然的转入产权单
位。
减免补助。对于发给的住房券全部交租后，仍要在原付租金的基础上增加较多支
出的家庭，在坚持多住房多拿钱原则的前提下，在一定时期内对其增支部分给予适当
的减免补助。以家庭住房使用面积和人均工资水平作为确定减免补助的条件，工资越
高，面积越大，减免补助的比例越低。
鼓励买房。在改革起步阶段，由于准成本租金与商品租金仍有一定差距，加之传
统的消费观念影响，开始人们买房的积极性不高。为了促进职工买房，实行了必要的
经济优惠办法和行政干预办法。首先合理确定住宅的售价，除各种费用按各自的渠道
解决外，更重要的是变无偿安置拆迁户为有偿安置，降低住宅造价。其次是出售部分
产权，职工负担售价的70％，其余由职工所在单位负担。三是职工买房分期付款，首
次先付房价的30％，其余由银行发放低息贷款。四是新建住宅先卖后租，旧房有计划
的出售。
理顺住房基金。逐步建立城市、企业和个人的三级住房基金，通过疏导理顺，使
生产性的固定资金同生活性的住房资金逐步分离。把围绕住宅所发生的生产、流通、
消费等资金集中起来，统一由资金管理机构管理，作为住房信贷资金来源。成立住房
银行，有效地吸收社会上的其他住房资金进行住房的建设和经营。
烟台房改方案的实施，得到了国家和省等各级领导的重视和支持，受到国际社会
的关注。就全国来说，在房改方面，烟台是第一批，他们在实践中摸索，积累了经验，
取得了成绩。主要表现在：
(一)转变了人们的住房观念。房改以前，人们普遍认为住房靠国家、靠单位是天
经地义的事。自烟台被国务院和省政府确定为房改试点城市以来，人们逐步认识到旧
的住房制度存在着严重的弊端，在住房问题上的福利观念、等级观念，逐步得到转变，
住房是商品的观念逐步树立，个人买房的积极性越来越高。
(二)抑制了住房领域里不合理的需求。房改前由于低租金造成的利用职权和工作
之便住大房、住好房、多占房等现象不断发生，并且越来越严重。房改后实行了高提
租、高补贴，多住房、多拿钱，少住房可得益的政策，产生了明显的效果，人们住房
量力而行。据不完全统计，烟台房改起步后主动交出住房和大房换小房的就有1500多
户。
(三)逐步实现了住房建设投入产出的良性循环。房改前在低租金的情况下，租金
收入连住房维修费都不够，国家或单位还要投入大量资金用于维修。1987年前烟台市
公房租金收入只有220万元，国家还要再拿出200万元用于维修。房改后，全市公房年
收入4300多万元，扣除统筹资金，可投入维修的达2300多万元，每平方米维修费可达
5.6元，比实际需要多1.8元。剩余资金每年可建房1.5万平方米，实现了简单再生产。
(四)公有住房的出售加快了住房商品化的步伐。仅1988年烟台市就出售公有住房
2111套、12.8万平方米，住房总金额2400万元。由于房租的大幅度提高，租售比价进
一步合理，人们购买公有住房的积极性会越来越高，住房建设资金的良性循环进一步
实现。
(五)正在逐步向社会化迈进。租房和售房是住房制度改革的两个轮子，住房制度
改革的发展必将把住房制度推向社会化、商品化。烟台市在提租、售房的基础上，多
方筹集住房建设资金，近几年住宅建设明显加快。
三、滕州的房改试点
滕州的房改试点是1989年1月31日经省房改领导小组批准的。滕州市制定了以
《售房起步，先卖后租，不发补贴，合理提租，加快实现住房商品化》为主要内容的
房改方案。其具体内容是：
售房起步、先卖后租。就是以出售公有住房启动房改，把能够出售的住房最大限
度地出售；因特殊情况不能出售的，仍采取“租用”方式。《方案》规定：凡1989年
1月1日前竣工并交付使用的为旧房，在此之后的均为新房。旧房按重置价成新折扣并
视其楼层、朝向等环境因素以质论价。砖混结构的住房平均每平方米建筑面积按等级
定为140元～180元，成新折扣后最低不低于五成。新房按标准价计算，每平方米建筑
面积180元～200元。1990年1月1日以后购买的公有住房均按购买时前一年年底的标准
价、重置价计算。
为了鼓励职工买房，实行优惠政策，如购房者(城区内)凡于1989年12月31日前办
理了购房手续的，给予总房价20％的优惠；一次付清房款的，减收总价的20％；购买
公房允许分期付款，但首次付款不得低于总售价的30％，首次付款超过这个比例的，
其超交部分仍可享受减收规定。分期付款期限最长不超过10年。购买优惠价格的住房，
现住户优先，一户只准购买一套。还规定职工购买的公有住房，三年后允许进入市场，
但原产权单位有优先购买权。其增值部分按国家规定收取一定比例的增值税。
不发补贴。不以券币的形式把补贴发给职工，而采取的是优惠和减收政策，这实
际上已内含补贴。这样可以减轻财政和企业的负担，搞活了存量，简便易行。
合理提租。在不发补贴的情况下，对因种种原因不能买房的住户，适当提高房租。
使其感到租房不如买房合算。提租的幅度，每平方米使用面积月租金平均提高到0.32
元，经过各种因素的调整，最高0.56元，最低0.25元。因城市统一规划或其他原因暂
不出售的住房，其房租增支部分的收缴另有规定，适当照顾。对建国前参加革命工作
的老干部、老工人给予一定的照顾，属红军时期的，增支部分全免；属于抗日战争时
期的减收65％；解放战争时期的减收50％。对于特困户，其增支部分，由所在部门或
单位在一定时期内给予补助。
滕州的房改方案经批准后，取得了实质性进展。
(一)建立健全了房改工作机构，制定和完善了各项政策和规定。为了加强对房改
工作的领导，1988年7月成立了市住房制度改革领导小组办公室，设置了秘书科、综
合审查科、物价评审科、住房基金管理科等职能科室；市直各部门及其下属单位均相
应建立了房改工作机构，形成了纵横相连、上下结合的房改网络。1990年9月，市房
改办公室正式列事业编制，定为副科级单位，原抽调人员调整为房改联络员，实行周
五现场办公制度。为确保方案的实施，做好房改资金的筹集、管理和融通，该市先后
成立了滕州市建行房地产信贷部和滕州市住房资金管理中心；在房地产管理和维修方
面，成立了滕州市房地产交易市场管委会、滕州市物业管理公司；在住房解困和经济
实用房建设方面，成立了滕州市城镇住房合作社、滕州市住宅厨卫设备公司，市房改
办增设了住房分配管理科；在房改政策研究和内部建设方面，成立了滕州市住房制度
改革研究会、滕州市房改咨询服务处。从而形成了组织配套、责任明确、齐抓共管、
综合协调的房改组织网络，为做好房改工作提供了组织保证。
为使房改的各项改革措施更加规范化，滕州市制定和完善了各项规章制度，主要
有：《滕州公有住房租金暂行规定》、《滕州市住房分配管理暂行规定》、《滕州市
资金管理暂行办法》、《滕州市单位住房专项贷款实施办法》、《滕州市购买住房分
期付款暂行规定》、《滕州市职工住房抵押贷款实施办法》、《滕州市集资合作建房
管理办法》等。
(二)各项改革措施逐步到位，住房制度改革继续深化。
第一，公有住房出售稳步进行，提租力度逐步加大。滕州市在1990年一年集中出
售公有住房40多万平方米，约占当时公有住房总量的40％，扣除集资款充抵售房资金
2000多万元。在此基础上，利用回收的住房资金和归纳的其他售房资金，加快了住房
建设，从1991年到1994年四年间，每年平均建造新住宅20多万平方米，到1994年底全
市住房总量已达到280万平方米(包括房改前已有的100万平方米私房)。在新建的住房
中，实行先卖后租的原则，80％以上出售给了单位和职工。自1989年全市推行房改以
来，滕州累计出售公有住房160多万平方米。至此，全市180万平方米的住房已有89％
出售给了职工。
为了进一步推进公有住房的出售，使租售比价更加合理，加大了租金改革的力度。
1994年初在原租金0.32元的基础上提高到了1.00元，当年到位率达80％以上，年收取
租金10.71万元。按1993年滕州市公布的年职工平均工资2501元计算，房租支出达到
了占家庭收入的9.4％。这个比例当时在全省是最高的。
第二，建立了住房基金制度，加强了房改金融服务。为保证住房的简单再生产和
扩大再生产，实现住房资金的良性循环，逐步建立稳定的住房运行机制，建立了三级
住房基金制度。规定了市级住房基金，从市财政原来用于住房建设维修资金中提取的
住房建筑税、房地产税及出售、出租直管公房回收资金中筹集；企事业单位的住房基
金，从原来用于住房建设的资金、住房维修费、预算外收入按一定比例提取的资金及
出售、出租住房回收的资金中筹集；职工个人的住房基金主要是购建住房的储蓄、住
房公积金。各级住房基金都必须存入市政府指定的市建行房地产信贷部，实行专项储
存、专款专用。截止到1994年6月底，已收存各类住房基金4500万元，其中售房款30
00余万元，个人储蓄500多万元，集资房款800多万元。自市房地产信贷部成立以来，
已累计发放住房贷款6000余万元，为84个单位720户职工家庭提供了优惠贷款，有力
地支持了住房建设。目前市建行房地产信贷部已发展到4个营业网点、微机4台、职工
近40人的规模，住房金融业务不断扩大。
第三，公房售后加强了社会化管理与维修服务。市政府已明确由市房地产管理部
门具体承办此项业务。房管部门相应加大了管理措施，强化了管理手段。主要做了四
个方面的工作。(1)加强了房地产交易、租赁、产权产籍和建筑管理，并纳入了正常
的社会化管理轨道，坚持“为民、便民、利民”的优质服务宗旨，工作人员做到了上
门服务，并及时进行回访。(2)针对公房售后社会维修量大的要求，成立了“滕州市
房屋修缮公司”，充实了技术力量，壮大了维修队伍，增加了8类75项的维修业务，
面向社会实行有偿服务。自开办维修业务以来，已承担了113个单位900余户的住房维
修任务，完成维修工作量4.3万平方米，维修收入达118.3万元，疏通下水管道150多
处，收到了良好的效果，得到了有关单位和住户的好评。(3)建立健全公房管理制度
和职业道德规范，对党政机关、事业单位的住房，全部移交市公房管理所实行统一经
营管理。(4)对各类住宅小区实行社区管理和社会化服务。为把住房的社区管理推向
市场，全面推行社会化管理，成立了物业管理总公司。为了对因公房出售后出现的毗
连、毗邻纠纷，房地产管理部门及时进行调解处理，专门成立了房地产纠纷仲裁委员
会。市直各单位相应制定了公房售后管理和维修制度，解除了人们的后顾之忧。
第四，加快了住房解困。滕州市成立了住房解困办公室，与房改办合署办公。1
990年解决了人均居住面积3平方米以下的住房困难户的住房的问题。而后又成立了住
房合作社，加快了解困步伐，到1993年6月，第一期6.3万平方米的解困房竣工投入使
用，使1000余户住房困难户的住房问题得到解决。1993年6月，在成都召开的全国住
房解困表彰大会上，滕州市被授予全国住房解困先进单位光荣称号。到1994年底，全
市人均居住面积达到9.91平方米，提前进入了住房小康，为小城镇的房改提供了榜样。
四、集资合作建房试点
1989年1月，潍坊柴油机厂为了尽快地解决职工的住房问题，经市委、市政府同
意，市房改办批准成立了全省第一家住宅合作社。合作社制定了章程，规定：合作社
是群众性互助协作服务型的公益团体；其宗旨是面向社员，互相服务，帮助有住房需
求的职工建房或购买住房；其原则是坚持自愿参加，自筹资金，自建住宅，产权归个
人，实行“民办厂助”和“自我服务”。一方面向厂方申请提供福利资金和流动资金；
另一方面向社员筹集资金，筹资建房，分期分批解决社员的住房问题。章程还规定：
凡是潍坊柴油机厂的正式职工和具有城镇户口的合同制职工，拥护住房制度改革，承
认合作社章程的，提出申请并经批准都可成为合作社社员。社员有以下的权利：(1)
自愿入社和申请退社；(2)社员向合作社交纳住房基金可享有与银行同期利率；(3)对
合作社资金的使用进行监督；(4)对合作社的住宅建设提出审议或建议。社员交纳的
住房基金(含利息)，达到住房标准价的30％以后，社员可提出申请购房；合作社按照
规定条件，分期向社员提供成本价住宅，社员购房基金不足时可提出贷款。合作社社
员不论职务高低，在合作社中享有同等的待遇。合作社成立后，在市委、市政府和市
房改办的大力支持下，厂里决定把已竣工的240套住房计14200平方米交合作社向社员
出售。入社人数很快达千余人，争先恐后购买住房。在“僧多粥少”的情况下，他们
对购房社员按工龄、人口、现住房情况、岗位、劳模等条件综合计分，排定先后顺序，
然后三榜公布定案，筛选出240户购房社员，签订了购房合同，交足房款，于当年的
春节前住进新居。第一次售房240套，收回资金180余万元。1989年合作社又新建住房
楼三栋144户，近万平方米，1990年交付使用。潍柴住宅合作社的建立，为全省合作
建房开辟了一条道路。随后，驻德州水电部十三局、淄博市周村区住宅合作社、济宁
齿轮厂住宅合作社、全省建筑系统职工住宅合作社(在各市地下设若干分社)、济宁、
枣庄市房改办和滕州市房改办组建的住宅合作社相继成立。其中周村区住宅合作社发
展快，效果好，得到了省和国家有关部门的多次表扬。他们把住房“解危”、“解困”、
旧城改造与合作建房结合起来，1991年合作建房6万平方米，1992年开工建设23万平
方米，竣工11万平方米，使周村区的城市面貌发生了很大变化，为全省合作建房树立
了一个榜样。
组织住宅合作社是解决城市住房问题的一条成功之路。国家建设部和国务院住房
制度改革领导小组办公室于1991年9月在包头召开了全国集资、合作建房工作会议，
总结经验，部署工作。会上，山东省介绍上述几个住宅合作社的经验，同时对全省的
集资建房经验也向与会同行进行了介绍。据当时对全省16个市地中的12个市地不完全
统计，有56个县(市)、区的526个单位实行了集资建房，职工集资额达2.34亿元，建
设住宅134.6万平方米，解决了24327户职工的住房问题。集资建房主要有以下几种形
式：
第一，单位出资为主，职工个人集资为辅，公建民助。采取这种形式的，一般都
规定个人集资的基数，并按照自愿的原则，多集资不封顶，集资多、集资早的先分房。
如济南变压器厂、潍坊市安丘县的一些单位规定，职工集资款最低2000元，高者不限，
多数职工每户集资3000元-5000元，最高达9600元；集资款3-5年归还，不计利息，以
息补租，产权归单位所有。采取这种形式集资建房的，都是经济效益相对较好，要房
的职工较多的单位。这种集资办法一是能多集资、多建房，二是能解决分房难的问题。
第二，以职工集资为主，单位出资为辅，民建公助。采取这种形式的，一般都按
照住房建筑面积的大小、结构、环境、楼层等因素确定每户集资数额，职工个人集资
额占住房本身造价的70％-80％左右。采取这种集资办法有两种情况：一是单位的经
济条件较差，拿不出更多的资金为职工建房，让职工多负担一点建房资金。规定集资
款3-5年归还，在此期间以集资款利息补租，产权归单位。二是单位经济条件较好，
职工的收入较高，愿意买房，准备住房建成后，按照房改售房价格卖给职工，集资款
不计利息，产权归个人。这种集资办法的好处是，职工集资多，住房商品化的步子大。
第三，要求分配住房的，先交定金。有些单位规定，符合分房条件的职工，分给
住房要先交纳住房定金。交定金的数额按住房的建筑面积，每平方米交20元-80元不
等。如潍坊市第二染织厂住房使用面积平均每平方米交纳定金30元，根据住房的地段、
结构、楼层和朝向不同有所区别。交纳的定金不计利息，职工退住房时归还职工本人。
采取这种办法的好处是，定金数额不大，不定期归还，单位负担小，职工在经济上也
能承受得了。
第四，单位全体职工都参加集资。有的单位采取按工资额分配集资额的办法，工
资高的多集资，工资少的少集资，集资款由单位支付利息。有的单位要新房和住旧房
的按不同额度参加集资，如济南机车工厂新房每平方米集资50元，旧房每平方米集资
8元。采取全员集资的办法好处是住新房与住旧房、有住房和无住房职工之间矛盾小。
第五，结合“解困”，向住房困难户收取一定数量的资金。据1990年统计，全省
32个城市人均居住面积2平方米以下的住房特困户有1.3万户。为了解决他们的住房问
题，多数采取了国家、集体和个人三者合理负担解决住房问题的办法。政府拨出部分
“解困”资金，并在政策上给予优惠，免收大配套费和其他有关税费；职工负担住房
本身造价，一般每平方米300元左右，职工获得住房的部分产权。采取这种办法的好
处是加快了住房解困，较快地缓解了住房苦乐不均的矛盾。
山东的集资建房，抓得早，发展得快，效果明显。到1994年底，集资、合作建房
已在全省普遍展开，成为房改的一项重要内容。