一、城市地产管理概况
建国初期，山东省人民政府先后下发了《山东省土地陈报整理地级暂行办法》、
《山东省公产管理暂行办法》等一系列城市地产管理法规和政策，为城市地产管理提
供了法律依据。随之，各市相继建立房地产管理机构，加强了城市地产管理工作。济
南、青岛、烟台、威海等市成立的房地产管理局，开展了城市地产登记、分等定级、
确权发权、征用划拨等工作，确保了城市各项建设的需要。“文化大革命”期间，房
地产管理机构受到冲击，地产管理工作陷于混乱状态。中共十一届三中全会以后，城
市房地产管理得到恢复，城市地产管理工作得到加强，对城市规划区范围内的国有土
地和集体所有土地实施统一的规划管理，统一规划土地利用；统一审批建设用地和临
时用地，确定用地位置、用地面积和范围，并负责划拨土地、发放用地许可证；对改
变土地利用性质和违反土地规划管理的行为实施监督管理。在城市土地的行政管理方
面，城市房地产管理部门建立了地产管理机构，并配备了精干的专业人员，主要负责
进行土地清查、登记、发放权属证书，建立地籍档案；征收土地使用费，办理建设用
地征用、拆迁、安置、补偿等，并对买卖、出租土地等违法行为进行监督处理，加强
了城市地产管理工作，从根本上改变了城市土地多头管理、责权不清、自立门户、自
成体系的混乱局面。
二、城市地产所有权
建国初期，山东各城市人民政府接管或接收旧政权和外国资本家占有的大批地产，
没收了战犯、汉奸、官僚资本家及反革命分子占有的土地，将在这些土地收归国有，
这是全省城市国有土地的基础。1952年，济南市没收官僚反革命分子、资本家、日伪
汉奸特务分子、地主恶霸分子土地57.3亩，接管商埠土地539.5亩。全省9个设市城市
共有国有土地147平方公里。1956年，逐步废除城市土地私有制,分期分批实现了城市
土地国有化。济南、青岛、烟台、威海、淄博、枣庄、德州、潍坊、济宁等市将达到
改造起点的出租房屋连同相关的土地一起纳入社会主义改造，收归国有，工商业合营
的房屋及占用的土地也同时收归国有。1961年济南市土地改造户3181户，共没收私有
土地2664.5亩。通过用赎买的方式把带有剥削性质的私有土地收归国有，使城市国有
土地比例不断提高。与此同时，随着城市建设的发展，一方面在城区征用了大量土地，
另一方面通过征用划拨农业耕地，将集体所有制土地变为国有土地。经过多年的建设，
城市大部分土地已属于国家所有，但仍有少量的土地属于集体和个人所有。1 983年
以后，山东各城市依据宪法规定对城市规划区范围内的集体和个人所有的土地进行了
清理、登记和接管。截至1985年底，全省19个设市城市建成区内共有国有土地面积
523.5平方公里，是建国初期(1949年为83.7平方公里)的6.25倍。其中，城市建设用
地面积481.1平方公里，内含工业用地143.2平方公里，占29.8％；仓库用地39.6平方
公里，占8.2％；生活居住用地176.8平方公里，占36.8％；对外交通用地31.1平方公
里，占6.4％；其他城建用地90.4平方公里，占18.8％。实行城市土地的国有化，对
于加强城市土地管理，提高土地利用效益，实施城市规划，促进城市建设创造了有利
条件。
三、城市地籍管理
50年代初期，各城市按照省政府统一部署，有计划、有步骤地开展了房地产登记
工作，对城市各类土地进行清理、登记和审查核实。济南市人民政府于1949年12月颁
布了《济南市市区房地产总登记办法》，共登记土地25107丘、16568亩，编制地籍清
册233册。全省绝大部分城市通过开展土地登记，确定了地产权属，办理地籍总归户，
建立了征册，进行了户地测绘，建立了比较完整的地产地籍资料，为以后的管理工作
奠定了良好的基础。但从50年代后期起，由于受“左”的指导思想影响，放松了地籍
管理工作，特别是“文化大革命”期间，地籍管理工作处于瘫痪状态。中共十一届三
中全会以后，地籍管理工作又重新得到加强。1984年11月，省建委、省统计局联合下
发《关于开展全省城镇房屋普查的通知》，根据全国城镇房屋普查工作的要求，结合
山东实际情况，对普查工作做了具体部署。各市(地)、县(市)、镇抽调专业人员组成
普查办公室，制定了普查方案，培训了普查骨干。在试点总结经验基础上，全面推开。
通过普查，建立了比较完备的地产地籍档案资料。全省20个城市、93个县城、3个重
点镇和19个万人以上的独立工矿区共使用土地面积达80215万平方米，其中20个设市
城市使用土地面积49298万平方米，占全省普查城镇使用土地总数的61.5％。
四、城市土地的征用划拨
建国初，全省城市土地的征用与划拨，按照中央人民政府政务院颁布的《国家建
设征用土地办法》办理。1959年11月，省人委公布了《国家建设征用土地实施办法》，
明确规定了审批权限和补偿标准。土地审批权限是：用地在300亩以下或迁移居民30
户以下的由市、县人民委员会核拨，用地在300亩以上或虽在300亩以下，但迁移居民
超过30户的，应选报市、县人民委员会审查，同意后，再由市、县转报省人民委员会
核拨。补偿标准是：征用一般农业耕地按4年的总产值进行补偿。特殊土地如菜园地
等，除按同等旱地补偿标准外，对劳动力予以适当补偿。对于收回国有土地补助最多
不得超过同等土地补偿费的100％。各城市对征地程序也作了规范。济南市于1962年9
月下发《济南市国家建设征用(划拨)土地程序和管理办法》规定：申请征用(划拨)市
区规划范围以内的土地，经市城市建设局、房地产局审查同意后，报市人民委员会转
报省人民委员会批准；规划范围以外的土地经历城县人民委员会会同市城建局、房地
产局提出审查意见后，由历城县人民委员会报请省人民委员会批准。1982年8月，山
东省人民政府公布了《关于贯彻〈国家建设征用土地条例〉若干问题的规定》，对土
地审批权限严格限制，规定：征用划拨土地在3亩以下者，由市、县人民政府批准，
征用划拨土地3亩以上、10亩以下者，由行政公署或省辖市人民政府批准。同年7月省
五届人大常委会第十五次会议审议通过的《城市建设房屋拆迁安置暂行办法》，对拆
迁安置、土地征用补偿都做出明确规定，较好地解决了城市建设拆迁难的问题。1984
年9月省人民政府下发了《关于调整部分征用土地审批权限的通知》，对沿海开放城
市青岛、烟台两市和省会济南以及其他地市，在城市建设征用土地的审批权限方面分
别作了适当放宽。规定：对外开放的青岛、烟台两市，已经国务院批准划定的经济开
发区范围内的土地，征用、划拨由所在市人民政府审查批准。济南、青岛、烟台三市，
经国务院、省政府批准的城市总体规划范围内的土地，征用、划拨30亩(不含)以下的，
由市人民政府批准。潍坊、淄博、济宁、枣庄、东营市以及各地区，征用、划拨土地
3亩以上、10亩(不含)以下，原定由所在市人民政府或地区行署批准的规定不变。各
县(市)征用、划拨3亩(不含)以下，原定由县(市)人民政府批准的规定不变。对征用、
划拨省辖市市区内的土地和征用、划拨菜地、园地、鱼塘、藕塘等经济收入高的土地
要从严控制，确需征用、划拨的，如数量在地、市审批权限以内的，一律由市政府或
地区行署批准；地、市审批权限以上的，由市政府或行署报省政府审批。为了简化征
地手续，提高办事效率，济南市于1984年公布实施《济南市市区规划范围内统一征用
土地实行综合开发的实施细则》，将审批权集中到市规划管理处和市征地拆迁办公室，
负责定点、放线、拆迁补偿和安置。