一、城镇私有房产的管理
(一)租赁管理
旧中国，私房中近半数为出租房屋，出租方式一般为专门经营房地产企业、雇用
管事人员的出租大户和自己经办出租三种。对于私房出租的管理，旧政府有若干规定。
1935年，济南市政府在制定的《济南市房租规则》中就规定了主客必须遵循的条
文。如房主不得随意增加租金；不得无故强令房客迁移；如变更产权，改建修理或收
回自用时，必须两个月前通知房客，并免除最后一个月的租金。房客在起、退租时，
必须报告该管公安分局或分注所；不得拖欠房租，故意损坏房屋要负责赔偿。在规则
中还规定，为保证房舍安全，房主每年要将房屋内外详细查勘一次并酌情修缮；若房
屋上漏下湿，房客通知房主后，半月内尚无修缮，可报该管公安分局处理。
1947年12月，国民党山东省政府公布的《房屋租赁条例》规定，可供居住的房屋
现非自用且非出租者，该管政府得限一个月内命其出租，违者处5000元以下的罚款；
房屋出租除租金外，可收最高额不超过两个月租金的担保金。
1948年元月，国民党济南市政府为租赁纠纷问题，制定了《济南市房屋租赁管制
规则》，规则中规定：定期租赁期满或房屋因翻建、重建终止租赁再出租时，原承租
人可优先承租；承租人欠租金达两个月以上者，损坏出租人房屋或附着物而不赔偿者，
将房屋全部或部分转租而未得出租人承诺者，出租人有权终止租赁关系；出租人不得
预收租金，不得以任何名目收费加租。
在旧中国，私房租赁虽也按一些《条例》、《规则》进行管理，但执行不严，造
成租赁关系混乱。房主不断抬高租价，预收高额租金，对贫穷住房者百般奴役，致使
主客矛盾不断，房屋破损严重。
建国后，山东各地对城镇私房和房租等问题进行了整顿，取缔非法经营活动，建
立了正常的租赁关系。1950年11月，山东省人民政府在公布的《山东省公产管理暂行
办法》中，对代管无主房地作出明文规定：凡私人房屋，土地原业主不在本地又无代
理人，或有代理人而证件不足又未依限办妥手续者，均视为无主房屋地，由公产管理
机关代管，代管期定为三年。在代管期内，原业主得提出证明文件申请查明属实后发
还。凡核准发还之房地，在代管期内之收益及税收、管理、修理费用之支出由原业主
向公产管理机关清理之。1951年12月，济南市政府为改变私房租赁关系中的不正常现
象，制定了《济南市私有房屋租赁办法》，阐明政府对私房的保护政策，消除主客之
间的混乱思想，规定订立租赁契约和租金计算的原则意见，提出严禁房屋“倒兑”和
“二房东”剥削的措施，对于私房维修及保护，也有明确要求。
从1953年起，山东各城市普遍开展了管租赁、管修缮的“双管”工作，对调整私
房租赁关系起了积极作用。同年，济南市制定《代办私有房屋租赁试行简则》，规定
凡在本市区内需要出租房屋或租用房屋者，均可委托房地产交易所代为介绍并办理租
约手续；房屋租赁双方协商租金额时，房地产交易所从中参与租金议价；经交易所代
办租赁的房屋，如租赁双方有违约行为引起纠纷时，可由交易所进行调解，无效时，
则由交易所介绍双方赴有关部门调解或依法律手续解决。
1955年至1956年，在全省第二次房屋调查登记中，重点普查了私有房屋情况。济
南市房地产管理局会同市税务局、统计局、工商局等有关部门组成了“租赁关系调查
办公室”，对市区房屋进行了租赁关系调查。调查结果：市区总有租私房业主35393
户，房屋312391间。其中，出租房主19663户，出租房屋162851间，占私房总户数的
55.53％和私房总间数的52.20％。在出租房屋中，双方订立了租约，明确有租赁关系
的承租户56605户，租用住房151882间，占承租总户数92.46％和承租房屋总间数的9
3.26％。因各种原因未立租约或缺乏明确租赁关系的4615户，租用住房10969间，占
承租户和承租间数的7.54％和6.74％。
从1957年到1978年，私有房产改造以后，出租户逐渐减少，对私房租赁也放松了
管理。特别是在“文化大革命”动乱期间，私房租赁关系遭到严重破坏。有的出租房
主被迫将房屋交公；有的房主或房客被遣返回乡；有些私房被非法挤占；原有租赁关
系中正常的权利和义务无法执行。
中共十一届三中全会以后，落实了党的私房政策，纠正了以往的错误做法，恢复
了私房正常的租赁关系。1983年12月，国务院发布了《城市私有房屋管理条例》，为
加强对城镇私有房屋的管理，保护房屋所有人和使用人的合法权益提供了法律依据。
1985年10月，山东省人民政府在《关于贯彻执行国务院发布的〈城市私有房屋管理条
例〉几个具体问题的通知》中明确规定：城市私有房屋由房屋所在地人民政府负责房
地产管理的机关依照《条例》管理。各市可根据工作需要酌情设立房产交易监理所，
办理私房买卖、赠予、交换等产权变更事宜，须提前三个月通知承租人。在同等条件
下，承租人有优先购买权。租赁合同终止时，承租人应将房屋退还出租人。如承租人
确实无法找到住房，其所在工作单位应视作无房户对待，优先安置住房；单位无房安
置、承租人一时租不到房屋的，出租人应当酌情延长租赁期限，但最长不超过三年。
(二)租金管理
建国前，私房租金的形式及标准，因年代不同，差异很大，由不甚昂贵发展到高
额剥削，成为官僚资本和资本剥削劳动人民的重要手段。据《烟台概览》记载，民国
初年(1915年前后)，“普通之房租，正房每间每月2元，厢房1元，此系上等房价，中
下等的房价，每月每间1元即可”。日本侵烟末年，由于物价一日数涨，房屋租价遂
由货币改为实物，以价格昂贵的苞米计算，并很快普遍实行，居民房一般每间1斤-5
斤，商业房租价较高。国民党统治时期，因物价膨胀，山东省各地曾多次调整租金标
准。1946年秋，济南市政府将市区街道按繁僻情况，划分为甲、乙、丙、丁、戊五等
地区，五等地区内的房屋按铺房、住宅分类，每类房屋规定了最高和最低租金额，再
依照房屋质量和使用价值，在高低档次之间，主客双方协定具体租金额。1947年春季
和1948年秋季，按照物价上涨指数，房屋租金随之增加。济南市1946年、1947年、1
948年租金价格见表6-6。
1946年-1948年济南市私有房屋租赁价格表
表6-5
单位：法币元/间
┌──┬─────┬───────┬───────┐
│街道│1946年秋 │1947年春 │1948年秋 │
│等级├──┬──┼───┬───┼───┬───┤
│ │市房│住宅│市房 │住宅 │市房 │住宅 │
├──┼──┼──┼───┼───┼───┼───┤
│甲 │4500│3000│13500 │4500 │27000 │9000 │
│ ├──┼──┼───┼───┼───┼───┤
│ │3750│2500│11250 │3750 │22500 │7500 │
├──┼──┼──┼───┼───┼───┼───┤
│乙 │3750│2500│11250 │3750 │22500 │7500 │
│ ├──┼──┼───┼───┼───┼───┤
│ │3000│2000│9000 │3000 │18000 │6000 │
├──┼──┼──┼───┼───┼───┼───┤
│丙 │3000│2000│6000 │12000 │12000 │24000 │
│ ├──┼──┼───┼───┼───┼───┤
│ │2250│1500│4500 │9000 │9000 │18000 │
├──┼──┼──┼───┼───┼───┼───┤
│丁 │2500│1500│4500 │9000 │9000 │18000 │
│ ├──┼──┼───┼───┼───┼───┤
│ │1500│1000│3000 │6000 │6000 │12000 │
├──┼──┼──┼───┼───┼───┼───┤
│戊 │1500│1000│3000 │6000 │6000 │12000 │
│ ├──┼──┼───┼───┼───┼───┤
│ │750 │500 │1500 │3000 │3000 │6000 │
└──┴──┴──┴───┴───┴───┴───┘
说明：1.每等内的两个数均为每间房屋租的最高值和最低值。具体房租价格，可由主
客双方协商。
2.市房指铺房。
济南解放后，人民政府在私房租金管理上允许高于公房租金，但解放初期反奸斗
争中进行了部分私房减租，有些房屋由于收租过低，远不能满足房屋修补之用，房主
宁愿空闲，也不出租，甚至低价卖掉了之。1949年5月，新华社在《人民日报》上发
表了《关于城市房产房租的性质和政策》的文章，之后，山东各城市先后公布了《城
市房产管理暂行条例》和《私有房屋租赁暂行办法》，阐明了国家对私房的保护政策，
稳定了房主与房客的情绪，促进了私房租金管理。
建国初期，各市在未制定新的私房租金标准之前，参考旧租金标准，采取协商议
价办法确定租金额。1955年7月，济南市房地产管理局制定了《私有房屋租金暂行标
准》(草案)，租金由折旧费、修缮费、房产税和利润四项组成。同时，按房屋质量、
坐落地区，把市区私房划分为9等20级，依等级计算出每间房屋的月租额。租金标准
草案分别于1955年11月和1956年春两次进行修改，最后将市区私房划分为5等10级。
最高租价每间月租金为9.1元，最低为0.55元。见表6-7。
济南市这个私有房屋租金标准是公房租金的3倍。青岛、济宁、烟台、淄博等市的私
房租金也都比公房高出2～3倍。
1958年经过私房改造以后，私房租金基本稳定没变。到了“文化大革命”期间，
公房租金降低，损害了部分出租房主的利益。
1956年济南市私有房屋租金标准表
表6-6
单位：元/间
┌──┬─────┬─────┬─────┬─────┬─────┐
│房屋│一等地区 │二等地区 │三等地区 │四等地区 │五等地区 │
│等次├──┬──┼──┬──┼──┬──┼──┬──┼──┬──┤
│ │住房│市房│住房│市房│住房│市房│住房│市房│住房│市房│
├──┼──┼──┼──┼──┼──┼──┼──┼──┼──┼──┤
│一 │7.76│9.86│7.55│9.65│7.32│9.42│7.16│9.26│7.00│9.10│
│ ├──┼──┼──┼──┼──┼──┼──┼──┼──┼──┤
│ │5.86│5.86│5.76│5.76│5.65│5.65│5.59│5.59│5.58│5.58│
├──┼──┼──┼──┼──┼──┼──┼──┼──┼──┼──┤
│二 │6.06│7.65│5.85│7.44│5.62│7.21│5.46│7.05│5.30│6.89│
│ ├──┼──┼──┼──┼──┼──┼──┼──┼──┼──┤
│ │4.05│4.05│3.95│3.95│3.84│3.84│3.78│3.78│3.77│3.77│
├──┼──┼──┼──┼──┼──┼──┼──┼──┼──┼──┤
│三 │5.24│6.58│5.03│6.37│4.80│6.14│4.64│5.98│4.08│5.82│
│ ├──┼──┼──┼──┼──┼──┼──┼──┼──┼──┤
│ │3.65│3.65│3.55│3.55│3.44│3.44│3.38│3.38│3.37│3.37│
├──┼──┼──┼──┼──┼──┼──┼──┼──┼──┼──┤
│四 │4.21│5.24│4.00│5.03│3.77│4.80│3.61│4.64│3.45│4.48│
│ ├──┼──┼──┼──┼──┼──┼──┼──┼──┼──┤
│ │2.92│2.92│2.82│2.82│2.71│2.71│2.65│2.65│2.64│2.64│
├──┼──┼──┼──┼──┼──┼──┼──┼──┼──┼──┤
│五 │3.16│3.88│2.95│3.67│2.72│3.44│2.56│3.28│2.40│3.12│
│ ├──┼──┼──┼──┼──┼──┼──┼──┼──┼──┤
│ │2.20│2.20│2.10│2.10│1.99│1.99│1.93│1.93│1.92│1.92│
├──┼──┼──┼──┼──┼──┼──┼──┼──┼──┼──┤
│六 │2.73│3.32│2.52│3.11│2.29│2.88│3.13│2.72│1.97│2.56│
│ ├──┼──┼──┼──┼──┼──┼──┼──┼──┼──┤
│ │1.89│1.89│1.79│1.79│1.68│1.68│1.62│1.62│1.61│1.61│
├──┼──┼──┼──┼──┼──┼──┼──┼──┼──┼──┤
│七 │2.16│2.58│1.95│2.37│1.72│2.14│1.56│1.98│1.40│1.82│
│ ├──┼──┼──┼──┼──┼──┼──┼──┼──┼──┤
│ │1.46│1.46│1.36│1.36│1.25│1.25│1.19│1.19│1.18│1.18│
├──┼──┼──┼──┼──┼──┼──┼──┼──┼──┼──┤
│八 │2.01│2.38│1.80│2.17│1.57│1.94│1.40│1.78│1.25│1.62│
│ ├──┼──┼──┼──┼──┼──┼──┼──┼──┼──┤
│ │1.35│1.35│1.25│1.25│1.14│1.14│1.08│1.08│1.07│1.07│
├──┼──┼──┼──┼──┼──┼──┼──┼──┼──┼──┤
│九 │1.66│1.93│1.45│1.72│1.22│1.49│1.06│1.33│0.90│0.17│
│ ├──┼──┼──┼──┼──┼──┼──┼──┼──┼──┤
│ │1.10│1.10│1.00│1.00│0.89│0.89│0.83│0.83│0.82│0.82│
├──┼──┼──┼──┼──┼──┼──┼──┼──┼──┼──┤
│十 │1.33│1.50│1.12│1.29│0.89│1.06│0.73│0.90│0.57│0.74│
│ ├──┼──┼──┼──┼──┼──┼──┼──┼──┼──┤
│ │0.83│0.83│0.73│0.73│0.62│0.62│0.56│0.56│0.55│0.55│
└──┴──┴──┴──┴──┴──┴──┴──┴──┴──┴──┘
说明：1.本表内不包括设备费，如有水电设备者，电灯每盏外加0.05元，自来水每间
0.05元。
2.本表内计算单位为每间房屋租金标准额，以元为计算单位，每等内的两个数，上为
每间最高租金标准额，下为最低数。具体租金额，则由主客双方在幅度内协商议定。
1978年以后，伴随着商品经济的发展，私房租金日益提高。各地都采取了一些措
施进行遏制。1981年10月，烟台市人民政府在颁布的《烟台市城市房产管理条例》中
明文规定：私房准许出租，其租金可以高于公房租金，但是最多只能比公房房租高出
50％。1985年10月，山东省人民政府在《关于贯彻执行国务院发布的〈城市私有房屋
管理条例〉几个具体问题的通知》中明确指出：各市、县房地产管理机关，要制订私
有房屋租金标准，作为租赁双方协商议定房租的依据。私有房屋的租金，应含房屋的
年折旧费、维修费、房地产税(未征收前不计入)和适当利润。出租人不得任意抬高租
金。但因社会上某些原因和管理工作没有跟上，造成私房租赁失控，私房租价猛涨。
特别是旧城区商业用房，有的一间房月租金高达几百元，甚至上千元。住房每间月租
金在50元以上。
(三)修缮管理
明清时期，民房翻修自办。官方除督促修缮外，还对其实施修缮管理。基本形成
外修在房主，内修在住户的习惯。国民党统治时期，规定市民修建房屋，须申请核准
发给执照，方可动工修建。1936年，威海市核发修房执照52件，对干路两旁扩大门面
的私房进行了修缮。
建国初期，私有房屋的修缮，按旧规矩由房主与住房户分别负责。后始确定，私
房的出租修缮，由房主与住户双方协商办理，但因租金低微，不能以租养房，修缮原
则是“不漏不倒”，具体措施有二：(1)对租户有负担能力的进行协商，修缮费由租
户垫付，从租金中抵补；(2)对危房急修，不能听任房屋倒塌、破损，确保租户安全。
1951年，私户修缮由“不漏不倒”发展为“翻修、巩固、提高”的方针，把私房作为
社会财富进行保护。青岛市为了管好城市私有房产，同年制定和贯彻了“民房管理条
例”，使私房修缮工作得到加强，基本上做到了修理及时，克服了管修住脱节现象。
此间，淄博市人民政府发布“民房管理办法”，统一了民房租金标准，规定一般民房
租金不得超过公房的50％，全市出租民房纳入统一管理的4014间，登记换约中调整不
合理租金537户，从房主租金收入中每月储存修缮保证金20％，取消不合理押金13.48
万元，动员房主修危房6785间。从1953年起，全省各城市开展了“管租赁、管修缮”
的“双管”活动，积极督促房主维修房屋，缓解了私房租赁矛盾。1964年12月，山东
省召开了城市房产工作会议，把房屋维修作为房产工作的中心任务提出来，并强调不
准用房租搞新建和提高标准搞改建，集中人财物力进行危房修理，使城市私房失修失
养的状况得到明显改变，到1965年底，基本实现了房屋设施正常化。“文化大革命”
中，房主对政策不摸底，私房处于“吃老本”状态。1978年中共十一届三中全会以后，
又恢复了租赁政策，并提高了房屋修缮质量要求。1979年6月，山东省基本建设委员
会转发了国家建委《关于城市房屋维修材料定额试行标准的通知》，明确规定：“房
屋维修所急需的材料，应按维修材料定额，在省、市、计划中首先予以保证，拨发城
建部门掌握使用，不得挪用”，“城市私有房屋以及各单位自行管理的房屋，其维修
材料定额可参照本标准核定。”该通知为有计划地安排和使用私房维修材料，提供了
可靠的依据。1982年3月，山东省人民政府办公厅在批转省城建局《关于加快城镇房
屋维修工作的报告》中，提出了把旧房维修、改造、挖潜当成一件大事来抓，争取在
2～3年内基本解决破危房屋严重失修的问题。私房修缮在资金、材料、工力安排等方
面，给予适当解决和充分照顾，保证了维修工作的顺利进行。1984年1月，省建委转
发城乡建设环境保护部《关于城镇房产经营和房屋修缮单位实行经济责任制若干问题
的暂行规定》的通知，促进了房屋维修单位的内部改革，加强了房屋修缮进度。据
1985年全省房屋普查统计，全省城镇私有房屋共4002万平方米，破旧危房不到2 0％。
二、私有出租房屋的社会主义改造
山东省城镇私有出租房屋的社会主义改造是根据1956年中央批转中央书记处第二
办公室《关于目前城市私有房产基本情况及进行社会主义改造的意见》和中共山东省
委1958年批转省供销社党组《关于对城市私有出租房屋进行社会主义改造意见的报告》
精神，按照党对资本主义工商业的社会主义改造的政策原则进行的。对城镇私有出租
房产通过采用国家经租的方式，用类似赎买的办法，即在一定时期内给以固定的租金，
逐步过渡到国家所有。同时，对依靠房租作为全部或主要生活来源的房主，进行逐步
的教育和改造，使其由剥削者改造成自食其力的劳动者。
(一)改造政策
1.改造范围：
(1)教会出租的房屋亦进行改造。会馆房产应收归国有。
(2)群众出租集体所有房屋(如土改时斗出之果实)，进行说服教育收归国有；如
群众坚决不同意时可进行托管。
(3)典当出租的房屋达到改造起点者亦进行改造。
(4)部队租用的民房，房主系非出租户，不予改造。如房主原为出租户并收租者，
可予改造。
(5)公用私房不缴租金的也进行改造，但应按该房住用前的状况考虑定租率。定
租后租金交房主，由房主负责修缮，改造前的租金和修缮费可两不清算。
(6)近农村的工矿区，农民为补助其生活，挤出几间房屋出租的不改造，如原系
出租户并达到改造起点的应进行改造。
(7)对老弱残及其他无劳动能力者，如房屋改造后生活无法维持又无其它办法解
决的，可暂缓改造。
(8)对华侨的房屋及代管房暂不改造，如各市、县委认为对华侨房屋有改造必要
时，可提出意见，报省委批准。
2.人员安置。对有生活来源的房主，原则上不予安排工作。对于因房屋改造而生
活无法维持的房主，可酌情予以安排或用社会就业等办法解决。对房主雇用的房产代
理人员并以此为主要生活来源者，从多方面进行安排：
(1)对年龄不太大，具有一定工作能力的，可根据需要留用。
(2)对有代表的人物，可给以适当的物质待遇。
(3)对有亲属可依靠的，可酌发部分安置费，作为生活、生产的补助金。
(4)对无亲属依靠又难于安置者，可从生产上进行安排。但在安排上要防止简单
化，以免造成不良影响。
3.留房问题。给房主留房，一般不宜太严，以其现有住房为基础，住房紧的可酌
予留房；房主留住房较多，但并非特殊不合理，一般不动。
4.房屋基地。房屋进行改造时，如房屋同基地同属一人者，基地随房带进，不另
处理。如房屋与基地分属二人者，由房主所领定租适当分给基地主一部分。
5.债务问题。欠公债务，原则归还。确无力归还者，所欠房地产税可酌予减免，
如欠银行贷款，由房屋定租中扣还或者以房抵债；欠私债务原则自理，但经协商同意，
可以产抵债的办法解决，并同时进行改造。
6.捐献房屋一般不接受，个别因特殊原因可以托管。
(二)改造的起点
私有出租房屋改造的起点，是划分将来要改变所有制的房屋和允许公民作为生活
资料保留的私有房屋的政策界限。山东省除青岛市私有出租房屋较集中外，其他各市
私有出租房屋均较分散，出租100平方米和50平方米的比重较大。根据第一次全国房
产工作会议提出的“一方面要符合对资本主义改造的精神，不能过高；另一方面要照
顾房主的生活，也不能过低”的要求，从既要考虑到人民生活习惯和便于管理，又要
鼓励私人建房和照顾房主生活需要，山东省私房改造的起点确定为：济南、青岛两市
私房出租满100平方米者，淄博、烟台市满60平方米者，其他城镇满50平方米者为改
造起点。
(三)改造的形式
全省对私有出租房屋进行社会主义改造，一律采用国家经租的形式，即房主把出
租的房屋交给国家房产管理部门统一管理、统一修缮、统一调配使用，而国家按月租
付给房主固定租金。固定租金的标准，按原私房主租金的百分比计算。一般以占租金
的20％-40％，平均不超过30％为宜。原租金过高者，要参照私房租金标准，结合改
造，予以适当调整。
(四)改造的做法
1.组织领导。在省委的领导下，省供销社具体负责房产改造工作。各市委有一位
负责同志分管该项工作，并设房产改造办公室，负责领导这项工作。青岛、济南、淄
博、烟台私房改造方案，由市委批准执行；其他城镇由地委批准执行，均报省委备案。
2、工作步骤。全省的私房改造工作基本上是分三个阶段进行的。第一，全面调
查摸底，大力宣传教育，动员自愿申请接受改造阶段；第二，经政府批准，清查丈量
接受管理阶段；第三，进行作价定租，处理问题阶段。
3.定息期限。全省私营房产改造的定息期，根据中央规定从经租定息之日起，到
1966年9月30日止。
在这三个阶段中，每个阶段都是遵照国家的统一要求和省委、省人委的具体部署
进行的。从1958年开始，并在1958年的改造高潮中完成了应纳入改造出租私房近90％。
到1964年1月国务院以国房字21号文转发了国家房产管理局《关于私有出租房屋社会
主义改造问题的报告》，提出“符合私房改造的规定而过去漏改的房屋，应当补改造”。
“对于过去因生活困难，经批准暂缓改造的房屋，应当区别房主现在家庭经济状况，
可以全部补改，也可以部分免改或全部免改，今后不再保留暂缓改造的名义”。根据
这一指示，各市又分别进行了包括华侨港澳同胞的私有出租房屋在内的续改和补改。
截至1966年，全省有济南、青岛、淄博、烟台、潍坊、威海、德州、济宁、枣庄、临
清10个市和曲阜、金乡、微山等13个县城进行私房改造，被纳入改造的私房主23732
户、房屋39万间，折合面积4729428平方米，占这些城镇私房面积的48.6％。其中，
济南市被改造的私房主6711户、房屋105641间，建筑面积126.77万平方米；青岛市共
改造私有房屋建筑面积168.7万平方米。
出租私房经过社会主义改造，改变了数百年关于住房问题的旧制度，绝大多数的
房屋可以进行统一管理、统一维修养护、统一调配使用，基本上解决了长期以来租赁
关系的矛盾。到1966年底，全省9个城市共有私房583.8万平方米，仅占这些城市房屋
总面积的16.7％。但是，在私改中，有些地方也扩大了改造面，遗留了不少问题。
三、落实城镇私房政策
落实城镇私房政策工作，是根据宪法保护私人房屋所有权的精神，按照中央、国
务院和省委、省政府有关政策规定，把在“文化大革命”期间和以前，由于受“左”
的思想影响而非法挤占没收和错误改造接管的私人房产清退给房产主。落实的主要内
容包括三个方面：一是落实期间挤占没收的私房政策；二是妥善处理私房社会主义改
造遗留问题；三是清查和处理解放初期的代管房产。
(一)落实“文化大革命”期间挤占没收的私房政策
中共山东省委根据中央的要求，于1981年5月，批转了省基本建设委员会党组
《关于认真贯彻中央办公厅(1980)75号文件加快落实私房政策的请求报告》，结合山
东的情况，提出了四条落实意见，并强调指出：凡十年浩劫期间被接管、挤占的私人
房屋，根据宪法规定，一律确认原房主的所有权，把房产归还给房主。各地根据不同
情况，分别轻重缓急，制定腾退房屋计划，分期分批逐户腾退。腾退房屋必须坚持
“谁占谁退”的原则，任何单位都不得推诿。全省落实私房政策的工作要力争三年内
搞完。该报告下发后，落实私房政策的工作在全省各城市迅速展开。济南市组建了市、
区(县)两级落实私房政策领导班子和办事机构，广泛开展了落实私房政策的宣传教育，
抽调并培训了100多名工作人员，对私房业主的产权进行了登记、审核。市委、市政
府先后召开了三次有落实私房政策任务的单位负责人会议，部署落实私房政策工作。
青岛市委成立了落实私房政策领导小组，市委书记当组长，由建委、房管局、统战部、
侨办、公安局等部门抽调工作人员，组成领导小组办公室，具体负责落实私房政策工
作。全市凡有落实私房政策任务的单位都固定领导人亲自抓。其他城市，如烟台、淄
博、潍坊、济宁、威海等，都普遍行动起来，并结合本地实际情况，制订了相应的落
实方案。从1982年到1985年连续四年，省政府责成负责落实私房政策的主管部门省建
委或省城市建设局召开座谈会、汇报会，专题研究这项工作，使“文化大革命”期间
被挤占没收的私有房产，大部分落实了政策。截至1985年3月，全省共有12个市、5个
县“文化大革命”期间接管、挤占私人房屋共计17559户，面积93.5万平方米。其中，
私人自住房被挤占的共计5812户，面积29.3万平方米。经落实政策，退还产权1 5803
户，占接管、挤占私房总户数的90％，房屋面积80.5万平方米，占86％；挤占户已腾
退房屋的5800户，占挤占户的82.5％，腾退面积24.5万平方米，占挤占面积的8 3.5
％。
(二)妥善处理私改遗留问题
山东省城市的私有房屋社会主义改造工作，由于当时受“左”的影响，扩大了私
改范围，错改9335户，占私改总户数的39.3％；错改面积58.9万平方米，占私改总面
积的12.5％。因处理私改遗留问题情况复杂、涉及面广、政策性强，各级党委和政府
十分重视，特别注意掌握政策和实事求是的原则。1983年3月，中共山东省委、山东
省人民政府批转了省城建局党组《关于城镇私房改造遗留问题处理意见的报告》，该
报告对政策界限问题提出了10条处理意见：(1)凡是符合国家和省的政策规定，纳入
社会主义改造的私有出租房屋，可明确宣布属于国家所有。凡是不符合上述政策规定
错改的私人房屋，要实事求是予以纠正。(2)房主原自住房被改造或经政府部门动员
出租而后被改造的房屋，应予以退还。(3)按原规定，对地主、资本家的出租房屋实
行无起点改造的，仍然有效。但在“四清”和“文化大革命”中，房主因被错划成分
或错做政策结论而对出租房实行无起点改造的，若错划成分或错误的政治结论已得到
纠正，其出租房低于国家和省规定的改造起点的，应予发还。(4)房主因生活困难被
批准缓改、免改的出租房屋，“文化大革命”开始后又被强行改造的，应视房屋被改
造时的家庭经济状况，分别进行处理，应发还的予以发还。“文化大革命”期间被接
管的漏改房屋，不予发还，按接管日期补办改造手续。(5)私房改造时，房主住在本
城镇而未留自住房的，可参照当时家庭人口和居住情况补留自住房；私改时，因房主
在外地未留自住房，私改后又迁回本地的，不再补留，其住房由所在工作单位安排解
决，无职业者由房管部门安排住房，房主系归国华侨的可酌情给留住房。私房改造时
已留自住房的，不再因房主家庭人口增加或子女长大而增加留房。(6)按照中发［19
66］507号文件和中央机发［1978］379号文件的规定精神，私房改造的定租发放到1
966年9月底，在此之前，凡应领未领的可以补发，定租发放不足5年的，要补足5年。
1966年9月底以后改造的，凡未发放定租或发放时间很短的，一律按5年计算予以补发
或补足。(7)凡需要退还房主的房屋，可按不同情况予以处理；原属自住房屋现确需
自住的，应退还产权和使用权，按照“谁占谁退”的原则，由现在占用单位或住户所
在单位负责腾退。一时不能退还的，要与房主签订协议。房主不得撵住户搬家。住户
已安排了住房要及时腾房，不得拖延。凡应退还的房屋，在未退房前，应维持现状，
房管部门不要拆除；房主不急需住房，或自愿将自住房出卖的，可由房管部门协助住
户与房主办理换约续租手续。房屋已拆除，由拆除单位按规定给予补偿。属于危房拆
除，按照残值给予补偿。因自然灾害倒毁的，不予补偿；如有残物回收的，酌情折价
补款。房主住房确有困难的，应由其所在工作单位酌情解决，无工作单位或工作单位
确有困难的，由房管部门酌情解决。(8)确定退还被改造的房屋在国家改造(经租)期
间的房租，原则上不与房主结算。但经翻建、改建的房屋，增值较大的，可与房主按
实结算，也可由房管部门按原房价作价收购。(9)对私房改造遗留问题已进行处理的
城市，基本符合上述原则的，不再变动。(10)凡过去没有进行私房改造的城镇，今后
不再进行改造。
各地依据这些意见和规定，积极而有计划、有步骤地进行了落实。对于落实私房
政策的资金问题，除按照中央关于“谁占谁退”的原则办理外，对确无资金来源的，
主要由有关城市的城市维护费解决。同时，省政府确定由省财政拨款1000万元，对任
务重而资金又确有困难的市、县给予适当补助，较好地解决了资金问题，加快了落实
政策的进程。到1985年4月底，私改房遗留问题已处理2651户，占错改户数9335户的
28.40％。济南市截至1985年底，共处理了975户，建筑面积6.6万平方米。
(三)清查和处理代管房产
山东各城镇根据1951年2月政务院《关于没收战犯、汉奸、官僚资本家及反革命
分子财产的指示》精神，对一部分城镇房产，经行政机关和司法部门确定后，实行了
代管。据对全省9个城市的统计，共接管、没收、代管房屋面积161.6万平方米。根据
中央精神，这一部分的房产重点是清理，处理范围是国民党军政人员出走弃留的代管
房产和华侨、港澳台胞以及外籍华人的代管房产。为了妥善处理这些代管房产，198
3年，国务院批转了城乡建设环境保护部《关于对国民党军政人员出走弃留的代管房
产的处理意见》(即国务院发［1983］139号文件)。山东各地在贯彻执行这个文件的
进程中，遇到若干具体的政策界限问题。1984年7月，省政府以鲁政发［1984］80号
文件对这些问题作了进一步明确：(1)关于出走人员的含义问题。出走人员，限指解
放初期离开大陆去台湾的国民党军政人员，不包括虽离开了房产所在地，但仍留在大
陆的原国民党军政人员。留在大陆的国民党军政人员的代管房产，应按国务院发布的
《城市私有房屋管理条例》(国发［1983］194号文件)第二十四条、第二十五条的规
定处理。(2)关于出租房的改造起点问题。处理范围限于代管房中的原自住房和改造
起点以下的出租房。对国民党军政人员私有出租房的改造起点按中共山东省委1958年
221号文件批转省供销社党组《关于对城市私有出租房屋进行社会主义改造意见的报
告》中规定的起点执行，即济南、青岛两市私房出租建筑面积满100平方米改造起点，
淄博、烟台两市满60平方米为改造起点，其他市县按满50平方米为改造起点。华侨出
租房屋建筑面积满120平方米为改造起点，港澳同胞出租房屋建筑面积满100平方米为
改造起点。台湾同胞、外籍华人出租房的改造起点，可分别按100平方米、120平方米
执行。(3)关于对因国家特殊需要不便发还原房的处理问题。对代管房产中已改作军
事用房、医疗用房以及按照城市规划划入风景区以内，不宜发还原房主居住的，由国
家合理作价收购。如原自住房的产权人确需住房，可由现使用单位以适当数量的房屋
调换，数量和质量有差别的，可分别作价，合理找差。(4)关于代管房的宅基地的产
权问题。宪法第10条规定，“政府有权划拨使用。房主只有宅基地的使用权，没有所
有权。宅基地的使用权随房屋的使用权转移”。(5)对原拨给单位使用的代管房产，
应由房管部门实行统一经营管理。如需继续使用，要由房管部门和使用单位建立租赁
关系，使用单位按规定交纳房租，从1984年7月起执行。山东各城市按照明确的这些
政策界限，对这部分代管房产进行了全面清理。到1985年底，全省“文化大革命”期
间挤占华侨私房286户、17482平方米，除青岛市尚有一户150平方米正在清退中，其
他已全部清退完。在私房社会主义改造中，错改华侨私房5万平方米，代管华侨私房4
万平方米，已大部分落实。济南市将59户华侨、侨眷被挤占的房屋，已全部腾退，并
进行了经济结算。
(四)落实宗教房产政策
落实宗教房产政策主要包括两个方面：一是“文化大革命”之前，有些宗教团体
的出租房屋，已参照私人出租房屋的私改办法，纳入改造，按月支取固定租金。196
6年9月以后，停发定租定息，影响了宗教活动的经费收入。二是宗教团体自用的教堂
和办公用房，在“文化大革命”中被挤占、没收，影响了宗教活动。1980年7月，国
务院批转宗教事务局、国家建委等单位关于落实宗教团体房产、政策等问题的报告，
要求各城市把宗教房产的产权退还给宗教团体。山东各地在省委和省政府的领导下，
在贯彻落实宗教团体房产政策上做了许多工作，并在四个方面取得明显进展：(1)全
省已恢复、定租的有5个地市，每月付给宗教团体定租费1.4万多元。“文化大革命”
中被冻结的1.3万多元的教会存款，已全部解冻；欠付的定租费，采取分期付款的办
法予以发还。济南市欠付天主、基督两教会的定租费共计51万多元，已全部付清。(2)
对“文化大革命”期间占用的教会房产进行了调查登记，补发了租金。对被拆除的教
会房屋作了折价付款。青岛市结算出占用宗教房产的房租费达77万多元，已经付清。
益都县把出卖教堂大院的款项11.62万元，如数退还给宗教团体。高密县对天、基两
教原有7处房产，经过清理，除207间继续出租外，其余被拆除的130余间，折价3.63
万元，分期付给教会。(3)各地市根据实际需要，收回和开放了部分教堂寺庙和活动
场所。全省已批准开放的有天主教堂5处、基督教堂7处、伊斯兰教清真寺69处。随着
教会房产定租的恢复，也恢复了宗教界人士的生活补助费，恢复生活费的已有10个地
市124人。青岛市不仅恢复了宗教界人士的生活费，并且补了“文化大革命”中欠发
他们的生活费。